ECLI:NL:RVS:2012:BV0106

Betreft Planstudie Schiphol - Amsterdam - Almere
Datum uitspraak 04-01-2012
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden infrastructuur, wegen, zienswijzen, evaluatie, alternatieven, trac├ębesluit, Schiphol, Amsterdam, Almere
Bronnen vindplaats

Zaaknummer 201104518/1/R4 en 201111577/1/R4
JM 2012, 37 net noot Van Velsen

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Als na het opstellen van de Trajectnota/MER wordt besloten om wegen te verbreden, rijstroken toe te voegen en/of hoogspanningslijnen te wijzigen, betekent dit niet zonder meer dat sprake is van dusdanige aanpassingen dat de opgestelde Trajectnota/MER niet meer als basis voor de besluitvorming kan worden gebruikt. Zeker niet als aanvullend onderzoek is gedaan naar de relevante milieueffecten van de aanpassingen.
  • Als ondanks wijzigingen geen nieuwe Trajectnota/MER nodig is, hoeft er dus ook niet opnieuw gelegenheid te worden geboden om zienswijzen naar voren te brengen.
  • Een tracébesluit hoeft niet te voorzien in de wijze waarop de evaluatie zal worden verricht.
  • Deze uitspraak illustreert dat het uitsluitend wijzen op andere mogelijke aanvaardbare alternatieven niet volstaat om een m.e.r.-plichtig (tracé)besluit onderuit te laten gaan. Zeker niet als het bevoegd gezag de aangedragen alternatieven gemotiveerd terzijde schuift.

NB Deze uitspraak is gedaan onder het recht zoals dat gold voor de wetswijziging van 17 december 2009 (Stb. 2010, 20). De Commissie m.e.r. heeft onder projectnr. 1491 over dit project geadviseerd.

Vergelijk ABRvS 5 september 2012, zaaknr. 201103752/1/R4. Hierin oordeelt de Afdeling ook dat een MER niet zelf een besluit is. Het afwijken van het in het MER beschreven plan hoeft niet één op één te leiden tot vernietiging van een besluit. Zie ook ABRvS 27 december 2012, zaaknr. 201205043/1/R4.

Casus

Op 21 maart 2011 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu het tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere (hierna: tracébesluit) vastgesteld (op grond van artikel 15 lid 1 Tracéwet). Op 14 september 2011 heeft de minister het tracébesluit gewijzigd (op grond van artikel 15b lid 1 Tracéwet, hierna: het wijzigingsbesluit).

Het tracébesluit voorziet in de uitbreiding van de weginfrastructuur in de corridor Schiphol-Amsterdam-Almere. Het betreft het aanpassen van in totaal ongeveer 63 kilometer autosnelweg (A9, A2, A10-oost, A1 en A6). Deze aanpassingen zijn: 
- uitbreiding van het aantal rijstroken; en
- realisatie van verbindingswegen, uitvoegstroken, wisselstroken en busbanen.

Verder voorziet het tracébesluit in de aanleg van twee tunnels in de A9, de aanleg van een brug over het Amsterdam-Rijnkanaal, een bypass van de A1 naar de A9, de aanleg van een aquaduct in de A1 ter hoogte van Muiden, de wijziging van een aantal knooppunten en de aanpassing van ongeveer 100 bruggen, viaducten en andere kunstwerken.

Het wijzigingsbesluit betreft wijzigingen van het tracébesluit, zoals een verhoging van de hoogste toelaatbare geluidbelasting van de gevel van twee woningen. Ook is hierin de hoogte van een geluidscherm aangepast en zijn enkele tracékaarten gewijzigd vastgesteld.

Appellanten betogen onder meer het volgende (direct eronder staat het verweer van de minister):

  • Terinzagelegging stukken bij het ontwerpbesluit
    De minister heeft ten onrechte niet alle voor de beoordeling van het ontwerptracébesluit relevante stukken ter inzage gelegd. Gewezen wordt onder meer op stukken met betrekking tot de externe veiligheid (de verantwoording bij het rapport over externe veiligheid, het advies van het regionale brandweerbestuur over groepsrisico, en de notitie van het verplichte overleg met de betrokken overheden), het archeologisch onderzoek van Arcadis, het veldonderzoek van Arcadis behorende bij het flora- en faunarapport, en de verkeers- en invoergegevens die aan de Trajectnota/MER en het akoestisch onderzoek ten grondslag zijn gelegd.

De minister stelt dat alle relevante stukken ter inzage zijn gelegd.

  • MER
    - Gewijzigd tracébesluit
    De Trajectnota/MER en het aanvullend MER zijn ten onrechte aan het tracébesluit ten grondslag gelegd. Het project is na het opstellen van deze documenten namelijk ingrijpend gewijzigd. Voorts zijn de (milieu)gevolgen, zoals de verkeersproblemen vanwege de Steigerdreef, onvoldoende onderzocht. Zo is de Steigerdreef niet in de Trajectnota/MER en het aanvullend MER betrokken. De minister had daarom een nieuwe Trajectnota/MER moeten opstellen. Verder is een aantal rapporten weliswaar geactualiseerd, maar deze rapporten zijn nog steeds gebaseerd op de uitgangspunten van de Trajectnota/MER. Daarom zijn deze rapporten ten onrechte aan het tracébesluit ten grondslag gelegd.

De minister stelt hier tegenover dat geen sprake is van wezenlijke wijzigingen. Volgens de minister is aanvullend onderzoek gedaan naar de milieueffecten van de door appellanten bedoelde aanpassingen. Alle benodigde informatie over de milieueffecten van de wijzigingen van het ontwerptracébesluit ten opzichte van de Trajectnota/MER en van het tracébesluit ten opzichte van het ontwerptracébesluit was beschikbaar.

- Inspraak in verband met de Steigerdreef
Een aantal appellanten stelt dat zij met betrekking tot de Steigerdreef onvoldoende inspraak hebben gehad. De Steigerdreef is namelijk pas na het opstellen van de Trajectnota/MER in het ontwerptracébesluit opgenomen.

De minister stelt dat er genoeg en tijdig inspraak is geweest.

  • Evaluatieprogramma
    Appellanten stellen dat in het tracébesluit onvoldoende duidelijk is gemaakt op welke wijze een evaluatie van het MER moet worden verricht. Daarbij wordt aangevoerd dat ten onrechte in het midden is gelaten in welk jaar geluidmetingen plaatsvinden.

  • Tracékeuzes en alternatieven
    - Noodzaak
    Appellanten betogen dat de noodzaak van de in het tracébesluit voorziene infrastructurele maatregelen thans onvoldoende vaststaat. Dit vanwege wijzigingen in de prognoses over de toename van het aantal inwoners en de groei van Almere, en vanwege de afname van het aantal files in de regio Amsterdam. Bovendien is de groei van de economie het afgelopen decennium gestagneerd. Investeringen in infrastructurele maatregelen worden dus niet terugverdiend.

De minister stelt: In de toelichting op het tracébesluit wordt gemotiveerd uiteengezet dat door de economische groei en de stijging van het inwonertal de mobiliteit op het wegennet in de corridor Schiphol-Amsterdam-Almere sterk is gegroeid. Voorts vermeldt de toelichting dat er nu al veel structurele filelocaties in de regio zijn. Zonder capaciteitsuitbreiding van de wegen verdubbelt het aantal filelocaties in 2020. Door de overvolle snelwegen ontstaan bovendien problemen op het onderliggend wegennet. De toelichting concludeert dat zonder infrastructurele maatregelen het wegennet in 2020 zwaar overbelast zal zijn. Dit leidt tot meer files, langere reistijden en een toenemende belasting van de leefomgevingskwaliteit. De regio wordt hierdoor ook economisch minder aantrekkelijk, aldus de toelichting.

- Alternatieven
Appellanten vinden dat de minister ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar alternatieve, meer structurele oplossingen voor het bereikbaarheidsprobleem in de regio. Ook heeft de minister het bosbesparende alternatief om de A6 aan de noordzijde uit te breiden niet onderzocht. Voorts heeft de minister geen onderzoek gedaan naar een ‘Haarlemmermeer-aansluiting’. Bovendien is het zogenoemde Verbindingsalternatief een betere oplossing.

In de Trajectnota/MER Fase 1 zijn het probleemoplossend vermogen en de milieugevolgen van twee alternatieven ten opzichte van de doelstellingen van het project beschreven. Deze twee alternatieven zijn het Stroomlijnalternatief en het genoemdeVerbindingsalternatief. Het Stroomlijnalternatief bestaat uit het uitbreiden van de bestaande infrastructuur in de corridor Amsterdam-Schiphol-Almere, zoals dat is vastgelegd in het onderhavige tracébesluit. Het Verbindingsalternatief bestaat uit het aanleggen van een nieuwe autosnelweg die de A6 met de A9 verbindt tussen de knooppunten Muiderberg en Holendrecht. Uit de vergelijking komt naar voren dat de verkeersafwikkeling met uitbreiding van de bestaande infrastructuur nagenoeg gelijkwaardig is aan de kwaliteit van de doorstroming met een nieuwe verbindingsweg A6/A9, terwijl de effecten op natuur en recreatie beperkter zijn.

De minister stelt dat niet is gekozen voor de genoemde uitbreiding van de A6 naar de zuidzijde vanwege de aanwezigheid van de Hollandse Brug en de Hoge Ring, het gebrek aan ruimte tussen de bestaande A6 en Almere Poort en Almere Stad, en de verkeersveiligheid. De ‘Haarlemmermeer-aansluiting’ is volgens de minister om redenen van verkeersveiligheid en doorstroming niet mogelijk. De minister stelt ten slotte dat de voorgestelde alternatieve vervoersstromen het bereikbaarheidsprobleem in de corridor onvoldoende oplossen.

Overwegingen van de bestuursrechter

  • Terinzagelegging stukken bij het ontwerpbesluit
    De Notitie Verantwoording Groepsrisico, waarin onder meer het advies van de regionale brandweer is weergegeven, is pas op 2 december 2010 opgesteld. Dat is na afloop van de periode waarin het ontwerptracébesluit ter inzage heeft gelegen. Deze notitie kon de minister dus niet met het ontwerptracébesluit ter inzage leggen.
    De overige stukken zijn ofwel ter inzage gelegd dan wel waren zij redelijkerwijs niet nodig voor een beoordeling van het ontwerptracébesluit.
    Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in strijd met art. 3:11 lid 1 Awb heeft plaatsgevonden.

  • MER
    Het MER wordt opgesteld om voldoende milieu-informatie te verzamelen om tot besluitvorming over een project over te gaan Dit blijkt ook uit de ABRvS-uitspraak van 27 april 2011, zaaknr. 201008134/1/M2 ;een MER zelf is niet een besluit over een bepaald project. De in die besluitvorming gemaakte keuze (uitmondend in het tracébesluit) hoeft niet volledig overeen te stemmen met de in het MER beschreven uitvoeringen van het project. Zo'n eis zou betekenen dat het MER zelf al een definitieve keuze over het project zou moeten inhouden.

Verder volgt uit de uitspraak van 3 december 2008 in zaaknr. 200703693/1 dat het niet ongebruikelijk is, en in beginsel toegestaan, dat de beschikbare informatie wordt aangevuld gedurende de besluitvormingsprocedure.

In dit geval is na het opstellen van de Trajectnota/MER besloten het traject op de A9 verder te verbreden, rijstroken bij het Knooppunt Holendrecht en bij Muiderberg toe te voegen en een hoogspanningslijn te wijzigen. In verband met de splitsing van de aansluiting Almere Haven in twee nieuwe halve aansluitingen is ook besloten een nieuwe ontsluitingsweg over bedrijventerrein De Steiger te realiseren. Dit zijn naar het oordeel van de Afdeling niet dusdanige aanpassingen, dat de opgestelde Trajectnota/MER niet meer als basis voor de besluitvorming over het project kon worden gebruikt.
In aanvulling op de Trajectnota/MER is onderzoek gedaan naar de relevante milieueffecten van de aanpassingen. Er is dus geen grond voor het oordeel dat de minister bij het nemen van zijn besluit op dit punt over onvoldoende informatie beschikte over de relevante feiten.

Gezien het tijdsverloop tussen het opstellen van de trajectnota/MER, het aanvullend MER en het nemen van het besluit, en de aard van de nadere informatie, kon de Trajectnota/MER en het aanvullend MER als basis voor de besluitvorming over het project dienen. De geactualiseerde rapporten die gebaseerd zijn op de uitgangspunten van de Trajectnota/MER konden bovendien aan het tracébesluit ten grondslag worden gelegd.

- Inspraak Steigerdreef
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat geen nieuwe Trajectnota/MER nodig was. De minister hoefde dus niet opnieuw gelegenheid te bieden om zienswijzen naar voren te brengen. Bovendien was de nieuwe ontsluitingsweg (Steigerdreef) in het op 26 maart 2010 ter inzage gelegde ontwerptracébesluit opgenomen. Hierop kon een ieder, en dus ook appellanten, een zienswijzen naar voren brengen.

  • Evaluatieprogramma
    Een tracébesluit voorziet in het vaststellen van een tracé. Het voorziet niet in de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan de in de Wm opgenomen evaluatieverplichtingen (artikel 7.39 lid 1 Wm).
    De minister kondigt in het tracébesluit aan dat hij uitvoering zal geven aan de evaluatieverplichtingen. Daarbij geeft hij aan waarop het evaluatieonderzoek gericht zal zijn. De wijze waarop een evaluatie moet worden verricht, vormt geen onderwerp van het tracébesluit. De gronden daarover kunnen dan ook niet leiden tot het oordeel dat het tracébesluit niet mocht worden vastgesteld.

  • Tracékeuzes en alternatieven
    - Noodzaak
    De minister heeft in zijn toelichting op het tracébesluit aannemelijk gemaakt dat de geschetste problemen zich voordoen. Daarom heeft De minister mogen concluderen dat het voor de vermindering van de verkeerscongestie in de corridor Schiphol-Amsterdam-Almere noodzakelijk is om infrastructurele maatregelen te treffen.

- Alternatieven
Voor een negatief oordeel over de rechtmatigheid van het vastgestelde tracébesluit, is het onvoldoende om te wijzen op andere mogelijk aanvaardbare oplossingen. In zo’n geval moet aannemelijk worden gemaakt dat de keuze van de minister redelijke gronden ontbeert. Gezien de weerlegging van de minister van de in beschouwing genomen alternatieven, is er geen reden aan te nemen dat er onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar alternatieven. Evenmin geldt dat de minister niet in redelijkheid de voorkeur heeft mogen geven aan de in het tracébesluit voorziene uitbreiding van de bestaande weginfrastructuur boven een van die alternatieven.

Uitspraak
De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.