ECLI:NL:RVS:2011:BR5174

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Indien gaandeweg de voorbereiding van een bestemmingsplan m.e.r.(-beoordelings)plichtige activiteiten aan het plan worden toegevoegd, kan dat opnieuw een (plan-)m.e.r.-plicht inhouden. Er kan dan niet volstaan worden met het oorspronkelijke MER.
• Voor de vraag of een (plan-)m.e.r.-plicht rust op een activiteit zoals opgenomen in het bestemmingsplan, moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan (dus inclusief de wijzigingsbevoegdheden). Dit geldt ook voor de te beschrijven milieugevolgen. Met andere woorden er kan niet worden gewacht tot de vaststelling van het wijzigingsplan.
• Een voetbalstadion valt onder categorie 10.1 van de bijlagen C en D van het Besluit m.e.r. 1994 (oud).

NB De uitspraak is onder het tot 1 juli 2010 geldende recht gedaan. Het gaat om een plan-MER voor een structuurplan (onder de oude WRO) dat aan het onderhavige bestemmingsplan vooraf is gegaan. Bovendien is sindsdien ook het Besluit m.e.r. (oud) gewijzigd:

• per 1 april 2011 zijn bedrijventerreinen voor zover deze geen industrieterrein zijn, opgenomen in categorie D 11.2 (‘stedelijk ontwikkelingsproject) en daarmee vervallen in de C-lijst;
• per 1 april 2011 zijn recreatieve en toeristische voorzieningen voor een deel opgenomen in D 10 en voor een deel in D 11.2 en daarmee ook vervallen in de C-lijst.

Casus

Bij besluit van 17 december 2009 heeft de gemeenteraad van Doetichem het "Regionaal Bedrijventerrein 2009" en het exploitatieplan "Bedrijventerein West-Achterhoek (RBT)" vastgesteld. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de aanleg van een regionaal bedrijventerrein aan de noordzijde van de A18 ter hoogte van de afslag Wehl. De realisering van het bedrijventerrein in twee hoofdfasen verdeeld: een zuidelijk deel (fase 1) en een noordelijk deel (fase 2). De grens tussen beide fasen is gelegen ten noorden van de Kemenadeweg. Uitgangspunt voor de planning van het bedrijventerrein is dat dit in 2027 gereed is. In de fasering is uitgegaan van een uitgiftetempo van circa 4,5 hectare per jaar. Daarbij zal in de eerste jaren het uitgiftetempo hoger liggen dan in de laatste jaren. Waar het bestemmingsplan uitwerking behoeft zal dit uiterlijk in 2017 hebben plaatsgevonden (aldus de plantoelichting). Binnen de bedrijvenbestemming is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor een stadion.

Appellanten voeren in beroep de volgende voor m.e.r. relevante of aan m.e.r. gerelateerde beroepsgronden aan:

• In het MER is voor de autonome ontwikkeling van het verkeer ten onrechte bewust een hoog cijfer gehanteerd, zodat het effect van de uitvoering van het plan op de verkeersintensiteit heel beperkt lijkt. Verder wordt betoogd dat in het kader van het MER de effecten van verkeer en geluid door de bouw van een stadion ten onrechte niet zijn onderzocht. Deze en andere appellanten wijzen op de gevolgen van de verkeersbewegingen ten gevolge van de komst van een voetbalstadion voor de inrichting van de rest van het bedrijventerrein.
• Het plangebied is groter is dan waarvan is uitgegaan bij het MER voor het structuurplan Land van Wehl. Appellanten betwijfelen of dit MER kan worden gebruikt in het kader van het vaststellen van dit bestemmingsplan. Bovendien is volgens de Commissie voor de m.e.r. daarop nog een aanvulling vereist.
•  Het MER uit 2005 is wat betreft het onderzoek naar de luchtkwaliteit achterhaald. Gezien de uitkomsten wordt betwijfelt of ter plaatse van de woning van een van de appellanten aan de normen voor luchtkwaliteit kan worden voldaan.
• Er is over verkeer en parkeren veel te weinig informatie beschikbaar en onvoldoende is onderbouwd wat in zoverre de gevolgen zijn van het plan voor in het bijzonder het GIOS-gebied.
• Door de verplaatsing van hinderveroorzakende bedrijven naar het plangebied, in het bijzonder van een pluimveeslachterij, is onvoldoende gewaarborgd dat in de omgeving van het plangebied geen geurproblematiek zal ontstaan.
• De geluidbelasting op een gevel van de woning van een van de appellanten wordt onaanvaardbaar, zo zou uit het MER blijken.

NB De Commissie m.e.r. heeft het plan-MER voor het Structuurplan Land van Wehl getoetst. Op basis daarvan is tegelijkertijd met de vaststelling van het bestemmingsplan een m.e.r.-beoordelingsbesluit voor het bestemmingsplan Regionaal Bedrijventerrein 2009 genomen. Zie het advies van de Commissie m.e.r. (projectnr. 1742). De informatie in het plan-MER was overigens naar het oordeel van de Commissie (in het algemeen) voldoende gedetailleerd voor latere besluitvorming (de m.e.r.-beoordeling voor het bedrijventerrein). Op dat moment was van het voornemen tot de (mogelijke) aanleg van een stadion nog geen sprake en dit is dus niet meegenomen in het MER. Binnen de wijzigingsbevoegdheid in het vastgestelde bestemmingsplan RBT zijn naast de specifieke bouw ten behoeve van de stadiondoeleinden zijn in het stadion ook de daaraan ondergeschikte doeleinden toegestaan zoals merchandising, aan het gebruik gerelateerde horeca, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen en kantoor en vergaderruimten. Ook is het toegestaan om evenementen te organiseren zoals concerten en grote bijeenkomsten. Hierdoor is het bestemmingsplan ook kaderstellend geworden voor het stadion.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Plan-m.e.r.
De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt dat in het kader van het structuurplan Land van Wehl, waarin het regionaal bedrijventerrein met een oppervlakte van 78 hectare samen met de woonwijk Wehl-Zuid en het Groen in en om de stad (GIOS) Meerenbroek is opgenomen, op 30 januari 2007 een MER voor plannen opgesteld. Dit MER was ingevolge artikel 7.2, tweede lid, van de Wm vereist, nu het structuurplan (toentertijd) een kader vormt voor een bestemmingsplan ten behoeve van een bedrijventerrein met een oppervlakte groter dan de drempel van 75 hectare van categorie 11.3 en de inrichting van het landelijk gebied met een oppervlakte groter dan de drempel van 125 hectare van categorie 9 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (oud, hierna: Besluit m.e.r. 1994).

De Commissie voor de m.e.r. heeft op 28 maart 2007 geoordeeld dat in het MER de essentiële informatie aanwezig was om het milieu een volwaardige rol te geven bij de besluitvorming. De Commissie heeft erop gewezen dat:

• indien de gemeenteraad een bedrijventerrein van meer dan 75 hectare in het bestemmingsplan wil vastleggen, er een onderbouwd beoordelingsbesluit nodig is;
• het de verwachting is dat in het beoordelingsbesluit aannemelijk is te maken dat er geen bijzondere omstandigheden zijn, die het maken van een nieuw MER met aanvullende milieu-informatie nodig maken.

Verkeer en inhoud van het MER wegens het stadion
Voor wat betreft de vermeende ontbrekende gegeven in het MER inzake de effecten van verkeer en geluid door de bouw van een stadion heeft de gemeenteraad betoogd dat in het kader van de wijzigingsprocedure de noodzakelijke onderzoeken zullen worden uitgevoerd. Ter zitting heeft de gemeenteraad naar voren gebracht dat de wijzigingsbevoegdheid niet zal worden aangewend ten behoeve van een stadion voor betaald voetbalorganisatie De Graafschap, nu deze na het uitvoeren van een haalbaarheidsstudie heeft laten weten geen gebruik van deze locatie te zullen maken.

De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt:

• ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, van de Wm (oud), in samenhang met artikel 2, tweede en derde lid, van het Besluit m.e.r. 1994 en onderdeel D, categorie 10.1, van de bijlage bij dit besluit (oud), dient bij de voorbereiding van een bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg van een recreatieve of toeristische voorziening in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op 250.000 bezoekers of meer per jaar een milieueffectrapport voor plannen te worden gemaakt, voor zover dit plan een kader vormt voor een besluit als omschreven in kolom 4, zoals een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, van de Wro;
• op grond van artikel 7.26c, eerste lid, van de Wm stelt het bevoegd gezag een plan niet vast dan nadat het toepassing heeft gegeven aan paragraaf 7.4a van de Wm, die ziet op de voorbereiding van een MER dat betrekking heeft op een plan. Het is niet in geschil dat bedoelde wijzigingsbevoegdheid juist is opgenomen ten behoeve van een stadion voor de betaald voetbalorganisatie De Graafschap;
• een voetbalstadion een recreatieve of toeristische voorziening als bedoeld in categorie 10.1 van de bijlagen C en D van het Besluit m.e.r. 1994 kan zijn. Hiervoor wordt verwezen naar een eerdere uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2005 in zaak nr. 200400465/1 inzake het voetbalstadion in Den Haag. In aanmerking genomen dat De Graafschap evenals ADO Den Haag uitkomt in de eredivisie, moet ervan worden uitgegaan dat ook een stadion voor De Graafschap betrekking heeft op 250.000 bezoekers of meer per jaar.

De conclusie moet dan ook luiden dat nu de wijzigingsbevoegdheid het kader vormt voor een wijzigingsplan dat een stadion voor 250.000 bezoekers of meer per jaar mogelijk kan maken, een MER dus ook om deze reden vereist was. Het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 7.26c, eerste lid, van de Wm en moet worden vernietigd.

M.e.r.-beoordelingsbesluit
Over het argument dat het voornemen in het bestemmingsplan groter is dan waarvan het plan-MER voor het structuurplan vanuit ging, overweegt de Afdeling het volgende:

• ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, en vierde lid, van de Wm, in samenhang met artikel 2, tweede en vierde lid, van het Besluit m.e.r. 1994 en onderdeel D, categorie 11.3, van de bijlage bij dit besluit (oud), moet in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg van een bedrijventerrein in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 75 hectare of meer het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8d Wm (oud) beoordelen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een MER moet worden gemaakt;
• bij besluit van 17 december 2009 heeft de raad een m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen ertoe strekkende dat voor de aanleg van het regionaal bedrijventerrein met een omvang van 87 hectare geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu ten opzichte van het door de Commissie voor de m.e.r. beoordeelde MER waarbij is uitgegaan van een bedrijventerrein van 78 hectare. Daardoor ontbreekt volgens de raad de noodzaak een aanvullend MER op te stellen;
• in de door de gemeenteraad gegeven nadere onderbouwing van 2 mei 2011 van het m.e.r.-beoordelingsbesluit is vermeld dat de uitbreiding van het plangebied met 9 hectare voor 5 hectare betrekking heeft op uitbreiding van percelen met een bedrijfsbestemming en voor 4 hectare op een groenzone en de oppervlakte van een reeds bestaand tankstation. Ten aanzien van de gevolgen van de uitbreiding van het plangebied voor de verschillende milieucompartimenten concludeert de raad dat de uitbreiding van het bedrijventerrein mede door het treffen van maatregelen niet tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu leidt dan het oorspronkelijke bedrijventerrein;
• gezien de nadere onderbouwing van het m.e.r.-beoordelingsbesluit is de Afdeling van oordeel dat het m.e.r.-beoordelingsbesluit toereikend is gemotiveerd. In het aangevoerde behoefde de raad geen aanleiding te zien te concluderen dat een aanvullend MER moet worden gemaakt.

Luchtkwaliteit
De beroepsgrond over de luchtkwaliteit wordt door de Afdeling afgedaan onder verwijzing naar het NSL. Nu het bedrijventerrein dat door het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt onder de naam ‘Land van Wehl’ en IB-nummer 211 is opgenomen in het NSL, heeft de raad het bestemmingsplan kunnen vaststellen zonder dat toetsing aan de in bijlage 2 opgenomen grenswaarden hoefde plaats te vinden.

Verkeer en parkeren
In het MER is het effect van de realisering van het bedrijventerrein en de woonwijk Wehl-Zuid op de verkeersintensiteiten in de avondspits in 2020 ten opzichte van de autonome ontwikkeling op een aantal wegen binnen en buiten het plangebied bepaald. Op basis daarvan is in het MER geconcludeerd dat de bijdrage van de realisering van het bedrijventerrein en de woonwijk Wehl-Zuid aan de verkeersintensiteit buiten het plangebied nergens meer dan 5% bedraagt.

Volgens de plantoelichting zal op het bedrijventerrein een parkeerverbodszone gaan gelden, waardoor parkeren alleen op eigen terrein zal kunnen plaatsvinden. In de planregels is bepaald dat per bouwperceel dient te worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein. Het benodigde aantal parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de openbare ruimte is op het moment van vaststelling van het plan nog niet bekend, maar zal in een later stadium moeten worden bepaald, aldus de plantoelichting. Ter zitting is door de raad onweersproken gesteld dat het plan daartoe voldoende ruimte biedt.

De Afdeling is van oordeel dat aldus voldoende inzichtelijk is gemaakt dat de gevolgen van de realisering van het bestemmingsplan voor het GIOS-gebied in zoverre beperkt zullen zijn.

Geurhinder
De Afdeling overweegt dat de planregels m.e.r.-plichtige bedrijven uit sluit en, ter plaatse van de aanduiding van bedrijfscategorieën, bedrijven met bijbehorende bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1 tot en met 4.2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan met uitzondering van grote lawaaimakers. In de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn pluimveeslachterijen overeenkomstig de handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 ingedeeld in categorie 3.2, waarvoor de richtafstand in verband met geur 100 meter bedraagt. Er is niet aannemelijk gemaakt dat zich binnen een straal van 100 meter rond het plandeel waar de pluimveeslachterij kan worden gevestigd geurgevoelige objecten bevinden. Dus heeft de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre geen onaanvaardbare geurhinder met zich zal brengen.

Geluid
Er is volgens de Afdeling geen reden te twijfelen aan de informatie in het MER. De toename van de geluidbelasting op de gevel van de woning is het gevolg van de autonome groei van het wegverkeer en niet van de realisering van het bedrijventerrein. De betreffende woning ligt buiten de geluidzone van het bedrijventerrein op korte afstand ten zuiden van het wegvak A18-Oost.
Volgens tabel 8.2 van het MER bedraagt in de huidige situatie de afstand van de 55 dB(A)-contour tot de wegas van het wegvak A18-Oost 220 meter. Door de autonome groei van het verkeer op dit wegvak verschuift deze contour naar 300 meter van de wegas. Uit tabel 8.3 van het milieueffectrapport kan worden afgeleid dat als gevolg van de realisering van de woonwijk Wehl-Zuid en het regionale bedrijventerrein de verkeersintensiteit op het wegvak A18-Oost met 2% toeneemt ten opzichte van de autonome verkeersontwikkeling, maar dat de 55 dB(A)-contour daardoor niet verder verschuift.

Uitspraak
Enkele beroepsgronden zijn gegrond. Een deel van het bestemmingsplan wordt vernietigd.