ECLI:NL:RVS:2007:BB0350

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Indien voor ontwikkelingen nog geen planologische basis bestaat, hoeven ze niet in detail te worden betrokken in het onderzoek in het kader van m.e.r.
• (Luchtkwaliteit)onderzoeksmodellen zijn altijd een abstractie van de werkelijkheid. De validiteit van een model wordt aangetast wanneer de berekeningen op basis van een model te zeer afwijken van de werkelijkheid. Zie ook ABRvS 25 april 2007, zaaknr. 200600614/1, JM 2007, 86 met noot De Vries (Bestemmingsplan “Polder Zestienhoven”) Indien een model betrekking heeft op een toekomstige situatie, moet aannemelijk zijn dat de gehanteerde invoergegevens op dat tijdstip reëel zijn.
• Indien voor de motivering van een besluit wordt verwezen naar een maatregel om effecten te mitigeren, moet wel van reële gegevens worden uitgegaan.
• Wees zorgvuldig in de keuze van het studiegebied. Sluit toeleidende wegen niet (zondermeer) uit indien daarop effecten te verwachten zijn.

NB Het MER voor het tracébesluit was van april 1997. Pas daarna zijn de luchtkwaliteitonderzoeken verricht.

Casus

Aan de orde in het beroep is het Tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden 2004 (hierna: het TB A4). Het besluit heeft betrekking op het tracégedeelte van de autosnelweg A4 dat gesitueerd is vanaf de Dwarswatering, gemeente Leiderdorp (A4-km 29,8) tot en met de aansluiting Zoeterwoude (A4-km 36,2). Het voorziet in verbreding tot een 2x3 strooksweg voor het noordelijke gedeelte en een hoofd- en parallelbanenstelsel voor het zuidelijke gedeelte. Een gedeelte van de weg wordt verdiept aangelegd. Ingevolge artikel 15a van het TB A4 wordt een verkeersbesluit genomen tot het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur. Het studiegebied bestaat uit een band van 300 meter aan weerszijden van het tracé.

In het luchtkwaliteitrapport wordt een vergelijking gemaakt tussen de situatie in het plangebied in 2003 en 2012 en 2020. Daarbij is voor 2012 en 2020 onderscheid gemaakt tussen de situatie dat wel en dat geen maximumsnelheid van 80 km/uur wordt ingesteld. Voor de verschillende scenario's worden in het rapport de totale oppervlakte en het aantal adressen waar grenswaarden worden overschreden, vergeleken.

Wat betreft NO₂ en fijn stof zullen in alle scenario's in 2012 en 2020 de jaargemiddelde grenswaarden worden overschreden. Indien een maximumsnelheid van 80 km/uur wordt ingesteld, neemt in het studiegebied de totale overschrijdingsoppervlakte voor de jaargemiddelde concentratie in 2012 af. Er zijn in het studiegebied zowel locaties waar na wegverbreding sprake is van een verslechtering, als locaties waar sprake is van een verbetering ten opzichte van de autonome ontwikkeling. Ook zal normoverschrijding optreden op plaatsen waar dit in de autonome ontwikkeling niet het geval is.

Niet berekend is wat de luchtkwaliteit zal zijn in de autonome ontwikkeling in 2020. Indien de verkeersintensiteiten stagneren op de voor 2012 gehanteerde waarden, kan volgens het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (Stab) niet worden uitgesloten dat de luchtkwaliteit na wegverbreding in 2020 slechter zal zijn dan in de autonome ontwikkeling. Bij een gelijkblijvende capaciteit zal de emissie in 2020 in de autonome ontwikkeling volgens het deskundigenbericht immers afnemen ten opzichte van 2012, omdat de emissiefactoren voor 2020 lager zijn dan die voor 2012.

Ten aanzien van de doorstroming wordt in het rapport geconcludeerd dat het effect van de maatregel het grootst is in congestievrije situaties. Dan is sprake van een grote snelheidsdaling. In situaties van congestie heeft de maatregel weinig invloed op de gemiddelde snelheid. Op de meeste locaties zal het effect van de 80 km/uur-maatregel gelijk zijn aan de huidige situatie. Volgens het deskundigenbericht van de Stab is sinds de invoering in november 2005 van een snelheidsbeperkende maatregel rond de vier grote steden echter gebleken dat een dergelijke maatregel niet in alle gevallen leidt tot een verbeterde doorstroming van het verkeer. Dit blijkt afhankelijk te zijn van de lokale situatie.

Door verweerders wordt nadere toelichting gegeven waarin wordt aangegeven dat voor het jaar 2012 voor zowel NO₂ als fijn stof oppervlaktes de verbetering en de verslechteringen betreffen en hoeveel adressen zijn gelegen binnen die gebieden.

Na het bestreden besluit zijn de luchtkwaliteitberekeningen aangevuld met vier concentratie-dwarsprofielberekeningen. Ook is aanvullend onderzocht wat de effecten zijn van de uitvoering van het TB A4 op het onderliggende wegennet in de omgeving van de verbreding en de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit.

Milieudefensie en JVC stellen in beroep dat verweerder het TB A4 ten onrechte heeft vastgesteld, omdat niet wordt voldaan aan het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005). Zij voeren daartoe aan dat verweerder zich ten onrechte beroept op artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur maakt geen deel uit van het TB A4, zodat de effecten daarvan niet mogen worden meegenomen bij de vraag of sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit. Nu zonder het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur het overschrijdingsoppervlak ten opzichte van de autonome ontwikkeling toeneemt, is volgens hen sprake van een verslechtering. Gelet hierop kan het TB A4 alleen doorgang vinden als is voldaan aan artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005, aldus Milieudefensie en JVC.

Milieudefensie en JVC betogen voorts dat ook het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur niet zal leiden tot een verbetering van de luchtkwaliteit als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Volgens hen heeft verweerder de positieve effecten op de luchtkwaliteit van een snelheidsverlaging niet aangetoond.

Ten slotte is het studiegebied volgens Milieudefensie te klein gekozen, omdat de luchtkwaliteit langs de aangrenzende wegvakken en de aansluitende wegen niet is onderzocht.

Verweerders stellen zich op het standpunt dat aan artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005 kan worden voldaan. Het totale overschrijdingsoppervlak in het plangebied voor de concentraties van NO₂ en PM₁₀ vermindert door het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur ten opzichte van de autonome ontwikkeling, zodat per saldo sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit. Het instellen van deze maximumsnelheid is volgens hen gegarandeerd door artikel 15a van het TB A4.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ontwikkelingen waarvoor nog geen planologische basis bestond, hoefden wat betreft de luchtkwaliteit niet in detail te worden betrokken in het onderzoek. Het is voldoende dat verweerders bij de verkeersprognoses globaal rekening hebben gehouden met de extra verkeersbewegingen die het gevolg zijn van die toekomstige ontwikkelingen.

Modellen zijn uit de aard van de zaak altijd een abstractie van de werkelijkheid. De validiteit van een model wordt aangetast wanneer de berekeningen op basis van een model te zeer afwijken van de werkelijkheid. Appellanten hebben dat hier niet aannemelijk gemaakt.

Alhoewel het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit ten tijde van de besluitvorming nog niet in werking was getreden, kan daaruit wel worden afgeleid dat voor de wijze waarop het verkeer zich afwikkelt de maximumsnelheid die gaat gelden mede bepalend is. Bij de berekening van de gevolgen voor de luchtkwaliteit moet daarmee ingevolge artikel 7 van het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit derhalve rekening worden gehouden.

Het model heeft betrekking op een toekomstige situatie. Aannemelijk moet zijn dat de gehanteerde invoergegevens op dat tijdstip reëel zijn. Niet is vereist dat al op het moment van het nemen van het bestreden besluit een maximumsnelheid van 80 km/uur geldt. Door in artikel 15a van het TB A4 te bepalen dat een verkeersbesluit wordt genomen tot het instellen van een maximumsnelheid van 80 km/uur, is voldoende aannemelijk dat na ingebruikneming van het tracé een maximumsnelheid zal gaan gelden van 80 km/uur.

Ook bij het nemen van het verkeersbesluit waarbij de maximumsnelheid wordt vastgelegd, zal moeten worden voldaan aan het Blk 2005.

Het Tracébesluit berust niet op een deugdelijke motivering, omdat onduidelijk is wat het effect van de 80 km/uur-maatregel is. Het is hiervoor niet voldoende te verwijzen naar effecten op de A 13, nu de situatie op de A4 niet 1 op 1 vergelijkbaar is met die op de A13. Daarbij komt dat volgens aanvullend onderzoek de emissiefactoren voor personenauto's in 2010 en 2015 bij 80 km/uur en bij 100 km/uur nauwelijks van elkaar zullen verschillen. Op de meeste locaties zal het effect van de 80 km/uur-maatregel gelijk zijn aan de huidige situatie.

Vast staat dat in dit geval na de wegverbreding, in ieder geval wat betreft NO₂, in 2012 en 2020, nieuwe normoverschrijdingen zullen optreden op plaatsen waar dit in de autonome ontwikkeling niet het geval is. Dit is ook het geval als wordt uitgegaan van een maximum snelheid van 80 km/uur. Gelet op de wijze van rapporteren van de gevolgen voor de concentratie van PM₁₀, kan niet worden uitgesloten dat voor PM₁₀ hetzelfde geldt.

Gelet hierop hebben verweerders zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005. Om tot deze conclusie te komen hebben zij immers een toename van de concentratie in het ene deel van het invloedsgebied weggestreept tegen een afname van de concentratie elders binnen het invloedsgebied. In de uitspraak van de ABRvS van 26 juli 2006 (zaaknr. 200507481/1) ETC is echter al geoordeeld dat de opvatting onjuist is, dat voor het bepalen of de concentratie van een stof verbetert of ten minste gelijk blijft een toename van deze concentratie in het ene deel van het invloedsgebied kan worden weggestreept tegen een afname van de concentratie elders binnen het invloedsgebied. Het feit dat de toe- en afname van de concentraties zich binnen het zelfde plangebied voordoen, maakt dit niet anders. Ook indien een verslechtering op de ene locatie wordt gecompenseerd met een verbetering op een andere locatie binnen een zelfde plangebied is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005, maar is artikel 7, derde lid, onder b van het Blk 2005 van toepassing. Hier komt nog bij dat verweerders zich in het bestreden besluit en ook nog ter zitting uitdrukkelijk op het standpunt hebben gesteld dat het bestreden besluit doorgang kan vinden. De door hen aangedragen reden is dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 (de onjuiste grondslag dus). Daarom moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.

Voorts is ten onrechte alleen een vergelijking gemaakt van de concentraties van luchtverontreinigende stoffen in het beoogde jaar van openstelling 2012 met de autonome ontwikkeling. De verplichtingen uit het Blk 2005 gelden echter ook nog daarna. Anders dan verweerders ter zitting hebben betoogd, kan derhalve niet worden volstaan met luchtkwaliteitonderzoeken die alleen inzicht geven in de concentraties luchtverontreinigende stoffen in het beoogde realisatiejaar. Dit kan ook worden afgeleid uit de Handreiking Saldering luchtkwaliteit van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Daarbij komt dat uit artikel 18 van de Tracéwet volgt dat het tracébesluit in uitvoering kan worden genomen tot uiterlijk tien jaar na het tijdstip waarop het onherroepelijk is geworden. Ook hieruit volgt dat niet kan worden volstaan met onderzoeken die alleen inzicht geven in de luchtkwaliteit in het beoogde jaar van openstelling.

Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 28 juni 2006, nr. 200504616/1, moet de vraag of het bestreden besluit leidt tot een per saldo verbetering van de luchtkwaliteit als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005 worden beoordeeld aan de hand van alle relevante factoren. Hieronder vallen in ieder geval:

• de concentraties van de stoffen ter plaatse van de verslechtering en de verbetering, het gebied waarvoor een overschrijding is vastgesteld

• het gebied waarop de verbetering betrekking heeft en

• het aantal blootgestelden dat door de verslechtering en verbetering wordt geraakt.

Voor deze beoordeling is een integrale benadering vereist met betrekking tot alle locaties waar zich significante gevolgen voor de luchtkwaliteit zullen voordoen, zodat kan worden beoordeeld welk gewicht toekomt aan de verslechtering op sommige locaties en de verbetering op andere locaties.

Het is onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het studiegebied is beperkt tot een band van 300 meter aan weerszijden van het tracé. Ter zitting hebben verweerders immers gesteld dat verkeer dat zich voorheen bewoog over het onderliggende wegennet en nu kiest voor de A4 bij de A4 moet zien te komen. Als gevolg hiervan neemt de verkeersintensiteit op een aantal toeleidende wegen onvermijdelijk toe.

Ter zitting hebben verweerders de stelling betrokken, dat daartegenover staat dat op vele andere wegen de verkeersintensiteit vermindert en dat het nadelige effect op de concentraties luchtverontreinigende stoffen op de aanliggende weggedeelten wordt gecompenseerd door minder congestie. Verweerders beroepen zich daarbij op rapporten van na het bestreden besluit. Daarin is niet gemotiveerd dat alleen op de in die stukken onderzochte locaties sprake zal zijn van significante effecten en dus kon worden volstaan met het onderzoek van alleen deze wegen. Voorts is blijkens deze stukken bij enkele wegen sprake van significante effecten ten gevolge van het bestreden besluit op de concentraties van luchtverontreinigende stoffen of de overschrijding van grenswaarden. De genoemde rapporten omvatten echter geen integrale benadering, omdat de gevolgen voor het onderliggende wegennet daarin op zichzelf zijn beschouwd en niet in samenhang met de gevolgen in het door verweerders gekozen, meer beperkte, studiegebied. Gelet hierop heeft door de keuze van het studiegebied niet de vereiste integrale benadering plaatsgevonden met betrekking tot alle locaties waar zich significante gevolgen voor de luchtkwaliteit zullen voordoen.

Uitspraak
De beroepen van JVC en Milieudefensie zijn gegrond, zodat het Tracébesluit wegens strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.