ECLI:EU:C:2025:140

Conclusies voor de mer praktijk

• Het voorzorgsbeginsel moet worden betrokken bij het uitleggen van bepalingen uit de Mer-richtlijn.
• Een mer-beoordeling moet gebaseerd zijn op objectieve gegevens.
• Een MER is alleen niet vereist als iedere redelijke wetenschappelijke twijfel over mogelijke aanzienlijke milieueffecten is uitgesloten.
• Een project heeft aanzienlijke milieueffecten wanneer het naar zijn aard milieufactoren zoals de fauna en flora, de bodem of het water, ongeacht de omvang ervan, wezenlijk of onomkeerbaar dreigt te veranderen.
• In een mer-beoordeling moet het bevoegd gezag rekening houden met alle relevante informatie waarover zij beschikt.
• Het bevoegd gezag moet ook rekening houden met informatie die haar spontaan door een derde is verstrekt, wanneer die informatie objectieve gegevens bevat die voor de mer-beoordeling relevant zijn.
• Als aanzienlijke milieueffecten op basis van de informatie van een derde niet zijn uitgesloten, moet de initiatiefnemer de mogelijkheid krijgen om aanvullende informatie te verstrekken voor de mer-beoordeling.
• Als aanzienlijke milieueffecten wel zijn uitgesloten, ondanks de door de derde ingediende opmerkingen, hoeft de initiatiefnemer deze mogelijkheid niet te krijgen.

Casus

Het project is de bouw van 123 appartementen en de werkzaamheden die daarvoor nodig zijn te Ballincollig (Ierland). Voor de vergunningaanvraag heeft de initiatiefnemer een boomstudie uitgevoerd en twee screeningverslagen opgesteld. Het eerste verslag is voor de milieueffectbeoordeling (red.: de ‘project-mer-beoordeling’) van het project en het tweede voor de Passende beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Beide verslagen bevatten geen locatie-specifieke analyses van de fauna en flora of over de gevolgen voor vleermuizen en de biodiversiteit.

Voor de boomstudie is in slechts één dag vastgesteld dat 13 bomen gekapt moeten worden. Daarbij is niet gekeken naar het (potentiële) gebruik door vleermuizen. In het screeningverslag voor de mer-beoordeling wordt voorgesteld om de bestaande vegetatie op deze locatie ‘voor zover mogelijk’ in stand te houden en wordt verklaard dat de verbetering ervan door middel van landschapsbeheer ertoe zal leiden dat het project een positief effect heeft op de biodiversiteit. Tegelijkertijd, echter, moeten bomen worden gekapt, waaronder cipressen en twee van de zes eiken op de locatie.

Op 7 juli 2020 heeft verzoekster, de Waltham Abbey Residents Association, een vrijwilligersorganisatie van omwonenden, bij het bevoegd gezag opmerkingen ingediend over de mer-beoordeling. Zij gaf daarin aan dat er in de buurt van de voorgenomen ontwikkelingssite een ecologische corridor op de rivier Lee is. Er zijn vleermuizen waargenomen. Het project kan volgens verzoekster leiden tot verlies van nestkastjes en het verlies van foerageergebieden en verstoring van de verplaatsingsroutes van deze vleermuizen.

Op 11 september 2020 heeft ‘de onderzoeker’ (red.: niet precies duidelijk is welke instantie dat hier is) aanbevolen een vergunning te verlenen. De onderzoeker heeft geen mer-beoordeling uitgevoerd en heeft na een voorbereidende studie de noodzaak van een dergelijke beoordeling uitgesloten.

Op 16 september 2020 heeft het bevoegd gezag een vergunning verleend, geen MER gevraagd en geen informatie over de aanwezigheid van vleermuizen ingewonnen. Op basis van zijn eigen mer-beoordeling heeft het geoordeeld dat het project waarschijnlijk geen aanzienlijke milieueffecten zal hebben. Wel bevat de vergunning, na een aanbeveling door de ‘onderzoeker’, de voorwaarde dat bomenkap in de zomer of herfst moet plaatsvinden en dat hinder voor vleermuizen aangepakt moet worden.

Verzoekster heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland), de verwijzende rechter.

Prejudiciële vragen
De verwijzende rechter wil in wezen weten of de Mer-richtlijn verplicht dat de initiatiefnemer van een project of het bevoegd gezag voor de mer-beoordeling zelf alle relevante informatie moeten verzamelen om elke twijfel over de mogelijke aanzienlijke effecten van een project weg te nemen en of het bevoegd gezag moet besluiten dat een MER nodig is als die twijfel niet kan worden uitgesloten. Met name wil de verwijzende rechter dat weten in de situatie dat een derde aan die instantie informatie heeft verstrekt die objectief gezien twijfel kan opleveren over de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van het project, in het bijzonder met betrekking tot een soort die op grond van de habitatrichtlijn beschermd is.

Behandeling van de prejudiciële vragen
In de Mer-richtlijn staat geen verplichting om publiek te raadplegen tijdens de mer-beoordelingsprocedure. Ook staat in de richtlijn niet in welke gevallen de bevoegde instantie de initiatiefnemer om aanvullende informatie kan of moet verzoeken.

Volgens de rechtspraak van het Hof volgt echter uit artikel 2, lid 1, van de Mer-richtlijn dat een MER moet worden opgesteld zodra het waarschijnlijk is of er een risico bestaat dat het betrokken project aanzienlijke milieueffecten heeft. De Mer-richtlijn moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het voorzorgsbeginsel, een van de grondslagen van het beleid van de Unie om op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven. Het risico op aanzienlijke milieueffecten wordt geacht te bestaan wanneer die effecten op grond van objectieve gegevens niet kunnen worden uitgesloten (zie HvJ EU 31 mei 2018, Commissie/Polen, C-526/16, EU:C:2018:356, punten 66 en 67).

De bevoegde instantie moet daarom rekening houden met alle relevante informatie waarover zij beschikt, met inbegrip van informatie die haar spontaan door een derde is verstrekt, wanneer die informatie objectieve gegevens bevat aan de hand waarvan zij kan beoordelen of er een risico bestaat dat het project aanzienlijke milieueffecten heeft.

Als de bevoegde instantie op basis van de informatie van een derde oordeelt dat niet kan worden uitgesloten dat het betrokken project aanzienlijke milieueffecten heeft, moet zij de initiatiefnemer in de gelegenheid stellen om aanvullende informatie te verstrekken voordat zij de mer-beoordelingsbeslissing neemt. Daardoor kan deze instantie over zo volledig mogelijke informatie beschikken. Verder kan de bevoegde instantie niet concluderen dat er een risico op aanzienlijke milieueffecten bestaat op grond van het feit dat de door de initiatiefnemer verstrekte informatie onvolledig is, als zij hem niet eerst om aanvullende informatie heeft verzocht.

Als de bevoegde instantie echter, ondanks de door een derde verstrekte gegevens, op basis van objectieve gegevens kan uitsluiten dat het betrokken project aanzienlijke milieueffecten heeft, kan deze instantie besluiten dat een MER niet noodzakelijk is. Zij is dan niet verplicht de initiatiefnemer om aanvullende informatie te verzoeken.

Voor de mer-beoordeling gelden verder de volgende inhoudelijke kaders:

1. Een project wordt geacht aanzienlijke milieueffecten te hebben wanneer het naar zijn aard milieufactoren zoals de fauna en flora, de bodem of het water, ongeacht de omvang ervan, wezenlijk of onomkeerbaar dreigt te veranderen (HvJ EU 31 mei 2018, Commissie/Polen, C-526/16, EU:C:2018:356, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
2. De vraag of aanzienlijke milieueffecten zijn uitgesloten kent een vergelijkbare maatstaf met de vraag of voor een plan of project een Passende beoordeling op grond van de habitatrichtlijn vereist is (HvJ EU 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punt 42). Uit dit tweede punt volgt dat de bevoegde instantie, gelet op de door een derde bij haar ingediende opmerkingen, de initiatiefnemer om aanvullende informatie moet verzoeken als aan twee nadere voorwaarden is voldaan.
   1. Ten eerste moeten deze opmerkingen betrekking hebben op mogelijke ‘aanzienlijke’ milieueffecten van het project.
   2. Ten tweede is het noodzakelijk dat de opmerkingen in kwestie daadwerkelijk van dien aard zijn dat zij in de weg staan aan de slotsom dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over mogelijke aanzienlijke milieueffecten van dat project uitgesloten is.