ECLI:EU:C:2016:583

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een maatregel leidt tot verlies van areaal van een habitattype in een Natura 2000-gebied, kan geen sprake zijn van een instandhoudingsmaatregel.

• Van een preventieve maatregel is alleen sprake als gegarandeerd is dat geen verstoring plaatsvindt die belangrijke nadelige gevolgen heeft voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn.

• Maatregelen waarvan de onzekere positieve effecten pas enkele jaren na voltooiing van het project zichtbaar worden, zijn compenserende maatregelen.

Casus

De Haven van Antwerpen wil een groot deel van de haven op de linkeroever van de Schelde realiseren. Door de aanleg van het Saeftinghedok en een getijdenhaven zou 20 hectare van het Natura 2000-gebied 'Schelde- en Durme-estuarium van de Nederlandse grens tot Gent' verdwijnen. Daarom heeft het plan significante nadelige gevolgen voor het gebied. De Vlaamse regering heeft op 30 april 2013 het plan ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen, ontwikkeling linkeroever’ (hierna: GRUP) definitief vastgesteld.

Naar aanleiding van een gedeeltelijke schorsing door de Raad van State (België) heeft de regering op 24 oktober 2014 een aantal bepalingen vervangen. De afdeling Wetgeving van de Raad van State twijfelt in haar advies over het besluit van 24 oktober 2014 of het GRUP in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, zoals dat in het arrest van het Hof van 15 mei 2014, Briels e.a. (C-521/12) is uitgelegd. Het arrest betreft een project waarbij een nieuw areaal aan natuurlijke habitat pas na het aantasten van het bestaande areaal tot ontwikkeling zou worden gebracht. Op het moment van goedkeuren van het projectbesluit was er daarom nog geen zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zouden worden aangetast. Ook appellanten wijzen er op dat in het arrest Briels de maatregelen als compenserende maatregelen gezien moesten worden. Met dergelijke maatregelen kan geen rekening gehouden worden in een Passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Volgens de Vlaamse regering zijn in dit geval de nieuwe ontwikkelingen pas mogelijk na de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden binnen het Natura 2000-gebied. De effectieve duurzame inrichting moet blijken uit een beslissing van de Vlaamse regering op advies van het Agentschap voor Natuur en Bos. Die beslissing moet deel uitmaken van de aanvraag van de toekomstige vergunning voor de realisatie van het project. Omdat de aantasting pas mogelijk wordt op het moment dat de natuurkerngebieden al onderdeel uitmaken van het betreffende Natura 2000-gebied, zijn die maatregelen instandhoudingsmaatregelen en geen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Ook het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen meent dat zeker is dat nieuwe leefgebieden volwaardig zullen worden ontwikkeld voordat ze daarbuiten worden aangetast. Het havenbedrijf wijst in dat verband op de voorschriften in het GRUP en de monitorings- en beoordelingsmomenten die de feitelijke impact van het plan meten en tussentijdse ecologische achteruitgang voorkomen.

Prejudiciële vragen

• Kunnen voorschriften in het GRUP over de positieve ontwikkelingen in het natuurkerngebied meegenomen worden bij het bepalen van mogelijke significante gevolgen en/of het maken van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dan wel.

• Moeten die voorschriften opgevat worden als ‘compenserende maatregelen’ als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn?

Overwegingen van de bestuursrechter
Het Hof overweegt dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn lidstaten verplichtingen en procedures oplegt met als doel natuurlijke habitats en Natura 2000-gebieden in een gunstige staat van instandhouding te houden of te brengen. Artikel 6 moet uitgelegd worden in samenhang met dat doel. Het tweede en derde lid van dat artikel beogen hetzelfde beschermingsniveau van natuurlijke habitats en habitats van soorten te garanderen, terwijl het vierde lid een uitzondering vormt op de vereiste zekerheid dat een bepaald plan of project natuurlijke kenmerken niet aantast. Artikel 6 van de richtlijn kent drie soorten maatregelen, namelijk instandhoudingsmaatregelen (eerste lid), preventieve maatregelen (tweede lid) en compenserende maatregelen (vierde lid).

Een staat van instandhouding van een natuurlijke habitat is gunstig, als het natuurlijke verspreidingsgebied en de oppervlakte van dat habitat binnen het Natura 2000-gebied stabiel is of toeneemt en op lange termijn de benodigde omstandigheden voor dat habitat blijven bestaan. In dit geval gaat 20 hectare schorren en slikken in het Natura 2000-gebied verloren en kan dus geen sprake zijn van instandhoudingsmaatregelen.

Van een preventieve maatregel is slechts sprake als gegarandeerd is dat geen verstoring plaatsvindt die belangrijke nadelige gevolgen heeft voor de doelstellingen van de richtlijn, met name voor de instandhoudingsdoelstellingen (zie arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 41). Dat is hier niet het geval. Overigens moeten de positieve gevolgen van preventieve maatregelen boven elke redelijke wetenschappelijke twijfel staan. Eventuele positieve gevolgen van een later te ontwikkelen habitat zijn in de regel onzeker en worden hoe dan ook pas na enkele jaren zichtbaar. Net als in het arrest Briels wordt er in dit geval van uitgegaan dat toekomstige positieve gevolgen nadelige effecten zullen mitigeren terwijl het project al is voltooid.

Bijgevolg gaat het hier om compenserende maatregelen. Die kunnen niet betrokken worden bij de Passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de richtlijn. Als sprake is van een negatieve conclusie in de Passende beoordeling, kan het plan of project toch worden gerealiseerd als er dwingende redenen van openbaar belang zijn en de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Prejudiciële beslissing
Het Hof beantwoordt de eerste vraag ontkennend en bevestigt de tweede vraag.