ECLI:NL:XX:2012:BV8453

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als voorafgaand aan de vaststelling van een plan of programma met aanzienlijke milieueffecten ten onrechte geen plan-m.e.r. is gedaan, moeten de bevoegde autoriteiten alle maatregelen nemen om dit gebrek te herstellen. Voor rechterlijke instanties kan dit opschorting of nietigverklaring van het plan of programma met zich brengen.
• Alleen in uitzonderlijke situaties kan de rechter (een deel van) een plan of programma waarvoor ten onrechte geen m.e.r. is doorlopen, in stand laten. Hiervan is sprake als nietigverklaring zowel onjuiste uitvoering van een andere Europese milieurichtlijn als een lager niveau van milieubescherming oplevert.

Casus

Dit arrest is een vervolg op een eerdere zaak (zaaknr. C-105/09, HvJ 17 juni 2010 Terre wallone) waarin het Hof van Justitie werd gevraagd of een actieprogramma dat moet worden vastgesteld op grond van de Nitraatrichtlijn (richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen de verontreiniging van nitraten afkomstig van agrarische bronnen) plan-m.e.r.-plichtig is. Het Hof oordeelde dat een actieprogramma plan-m.e.r.-plichtig is als dit programma maatregelen bevat die als voorwaarde aan vergunningverlening worden gesteld.

Met dit oordeel van het Hof werd de zaak in België tussen Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie enerzijds en het Waals gewest anderzijds voortgezet. Terre wallone en Inter-Environnement Wallonie verzochten om nietigverklaring van het gehele actieprogramma wegens het onscheidbare karakter van de bepalingen ervan. Volgens het Waalse Gewest hoefde echter niet het gehele besluit te worden vernietigd, maar slechts afdeling 6, sub 3, waarin het gaat over het beheer van stikstof in kwetsbare gebieden. Door alleen deze afdeling te vernietigen, blijven de bepalingen die dienen om de Nitraatrichtlijn uit te voeren, in stand.
De Belgische Raad van State nam het oordeel van het Europese Hof over. Omdat geen plan-m.e.r. voor het programma was doorlopen, zou het programma nietig moeten worden verklaard. Nietigverklaring betekende echter dat België niet meer aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn zou voldoen tot het moment dat een nieuw programma zou gelden. Dit klemt temeer omdat het bestreden programma is opgesteld nadat het Europese Hof België had verweten niet tijdig aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn te hebben voldaan.
De Belgische Raad van State heeft daarom de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vraag aan het Hof gesteld:
Kan het bestreden besluit, gelet op de verplichting tot uitvoering van de Nitraatrichtlijn, voor een korte periode worden gehandhaafd door de nietigverklaring op te schorten, zodat het Europese milieurecht zonder onderbreking een zekere concrete uitvoering blijft krijgen?

Overigens heeft de Waalse regering inmiddels Boek II (Waterwetboek) van het Milieuwetboek voor wat betreft het stikstofbeheer in de landbouw gewijzigd. Deze wijziging heft het bestreden besluit op, maar laat de uitvoeringsbesluiten van het bestreden besluit in stand.

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie
Het doel van de Smb-richtlijn is om plannen en programma’s die aanzienlijke effecten voor het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling te onderwerpen, voordat ze worden vastgesteld. Als dit niet is gebeurd, moeten de bevoegde autoriteiten alle maatregelen nemen om dat gebrek te herstellen. Dit geldt ook voor nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen de vaststelling van een dergelijk plan of programma zonder een voorafgaande milieubeoordeling. Deze rechterlijke instanties moeten op basis van hun nationale recht het bestreden besluit opschorten of nietig verklaren. Zouden zij dit niet doen, dan werd het fundamentele doel van de richtlijn niet gerespecteerd.

Het Hof stelt vast dat het onderhavige zaak om een dergelijk geval gaat. Volgens de Belgische Raad van State vormt het programma in zijn geheel een kader voor projecten op de bijlagen van de M.e.r.-richtlijn en is het daarmee in zijn geheel plan-m.e.r.-plichtig. Bovendien vormt het een gestructureerde en onscheidbare regeling, zodat het niet mogelijk is om één onderdeel van het bestreden besluit nietig te verklaren.

Het Hof overweegt dat de Belgische Raad van State gronden aanvoert om het besluit toch in stand te laten. Nietigverklaring zou met betrekking tot de uitvoering van de Nitraatrichtlijn een rechtsvacuüm creëren. Bovendien zou de handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit tot een nieuw besluit is vastgesteld, de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming (art. 191 VWEU) beter verwezenlijken dan nietigverklaring.
Gezien de bijzondere situatie en het feit dat de rechter geen economische gronden aanvoert, maar uitsluitend verwijst naar het doel van milieubescherming, mag de nationale rechter bij uitzondering toestaan om bepaalde gevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

1. Het bestreden besluit moet een maatregel zijn waarmee de Nitraatrichtlijn naar behoren wordt uitgevoerd.
2. De nationale rechter moet onderzoeken of de wijziging van Boek II (Waterwetboek) van het Milieuwetboek de negatieve gevolgen die uit het bestreden besluit voortvloeien, niet al kan voorkomen.
3. De nietigverklaring van het bestreden besluit moet een voor het milieu nadeliger rechtsvacuüm tot gevolg hebben. Dit zou het geval zijn, als nietigverklaring zou leiden tot een lager niveau van bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.
4. De handhaving van een dergelijk nationaal besluit is uitsluitend gerechtvaardigd zolang dit absoluut noodzakelijk is om de maatregelen vast te stellen waarmee het gebrek verholpen kan worden.

Uitspraak
Het Europese Hof van Justitie oordeelt bevestigend op de gestelde prejudiciële vragen.

Conclusie van advocaat-generaal Kokott van 8 december 2011.