ECLI:NL:XX:2012:BX8046

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

M.e.r.-richtlijn

• Een project kan niet bij wet worden aangenomen, als die wet niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, of de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken.
• Als een project bij wet wordt aangenomen, moet de opdrachtgever aan de wetgever ten minste de volgende informatie verstrekken: een beschrijving van het project, met informatie over vestigingsplaats, aard en omvang van het project, een beschrijving van de beoogde mitigerende maatregelen, en de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen.
• Als een project bij wet wordt goedgekeurd, mag de wetgever bij de goedkeuring van een project steunen op informatie die in een eerdere administratieve procedure is verzameld. Dat kan ook een MER zijn, mits dat MER nog steeds actuele informatie en kennis bevat. Dat het MER is gemaakt voor een eerder besluit dat uiteindelijk door de rechter nietig is verklaard, maakt niet uit.
• Een wet die een al bestaande bestuurshandeling "ratificeert" zonder een volledige wetgevingsprocedure te doorlopen, kan niet als een specifieke wet in de zin van art. 1, vijfde lid, M.e.r.-richtlijn worden aangemerkt. Dat betekent die wet het project niet kan uitsluiten van de werkingssfeer van die richtlijn. Dat geldt in het bijzonder als de wet is aangenomen zonder dat de wetgever over de minimale milieu-informatie beschikt.

Smb-richtlijn

• Een project voor het gedeeltelijk omleiden van een rivier is geen plan of programma dat onder de Smb-richtlijn valt, omdat het geen maatregel is die criteria en specifieke ruimtelijke ordeningsregels vaststelt en die uitvoering van projecten aan toezichtregels en -procedures onderwerpt.

Casus

Inleiding
Op 11 september 2012 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan over prejudiciële vragen die zijn ingediend door de Griekse Raad van State (het Symvoulio tis Epikrateias). Het hoofdgeding heeft betrekking op een project voor het gedeeltelijk omleiden van de rivier de Acheloos naar de vlakte van Thessalië dat tot een langdurig geschil heeft geleid. Twee ministeriële besluiten uit respectievelijk 1991 en 1992 zijn door de Raad van State nietig verklaard, omdat het onderzoek naar de milieugevolgen onvoldoende was. In 1995 zijn nieuwe besluiten genomen. Het MER dat daaraan ten grondslag lag bevatte een grondige en onderbouwde afweging van de gevolgen, maar bood geen alternatieve oplossing waarmee de vernietiging van het grootste deel van de belangrijke monumenten in de regio zou worden voorkomen. Daarom zijn ook die besluiten nietig verklaard.
Daarop is in 2002 een aanvullende MER uitgevoerd en is een nieuw besluit genomen. Omdat dit besluit niet voldeed aan de Kaderrichtlijn Water is ook dit besluit nietig verklaard. Op 2 augustus 2006 heeft het Griekse parlement het project bij wet 3481/2006 goedgekeurd.
Verzoekers in het hoofdgeding (het bestuur van het departement Etolia-Akarnania (Nomarchiaki Aftodioikisi Aitloakarnanias) en anderen) vorderen dat het project in zijn geheel nietig wordt verklaard. De beroepen zijn gericht tegen artikel 13 van wet 3481/2006 en tegen de bijbehorende bestuurshandelingen door beroep is ingesteld.
De Raad van State heeft in die procedure prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie gesteld over de Kaderrichtlijn water, de M.e.r.-richtlijn, de Smb-richtlijn en de Habitatrichtlijn. In deze samenvatting worden alleen de vragen (6 tot en met 9) met betrekking tot de M.e.r.-richtlijn en Smb-richtlijn besproken.

Prejudiciële vragen over m.e.r.
6) Voldoet een MER dat ter goedkeuring aan het nationale parlement is voorgelegd nadat een rechter de handeling heeft nietig verklaard waarbij dat rapport na openbaarmakingsprocedure was goedgekeurd, aan de eisen van de artikelen 1, 2, 5, 6, 8 en 9 van de M.e.r.-richtlijn, als deze procedure niet opnieuw is gevolgd?
7) Valt een plan tot omleiding van een rivier, dat:
a. strekt tot de aanleg van stuwdammen en de afleiding van water van een stroomgebiedsdistrict naar een ander stroomgebiedsdistrict,
b. valt binnen de werkingssfeer van de Kaderrichtlijn water,
c. betrekking heeft op werken in de zin van de M.e.r.-richtlijn, en
d. mogelijke milieueffecten heeft in Natura 2000-gebieden die vallen onder de Habitatrichtlijn,
onder de werkingssfeer van Smb-richtlijn?
8) Zo ja (op vraag 7), moet art. 13, eerste lid, Smb-richtlijn zo worden uitgelegd dat handelingen voor het project die met terugwerkende kracht door de rechter nietig zijn verklaard, kunnen worden aangemerkt als formele voorbereidingshandelingen die vóór 21 juli 2004 zijn vastgesteld, zodat de verplichting tot uitvoering van een strategische milieubeoordeling (hierna: plan-MER) niet geldt?
9) Zo nee (op vraag 8), moet art. 11, tweede lid, Smb-richtlijn zo worden uitgelegd dat wanneer een plan of project zowel valt onder deze richtlijn als onder de Kaderrichtlijn water en de M.e.r.-richtlijn die ook een beoordeling van de milieueffecten van het plan of project verlangen, voor de Smb-richtlijn volstaan kan worden met de rapporten die zijn opgesteld uit hoofde van de Kaderrichtlijn water en de m.e.r.-richtlijn, of moet een afzonderlijke plan-MER worden uitgevoerd?

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie

Ad 6
Het Hof stelt vast dat de verwijzende rechter eigenlijk wil weten of de M.e.r.-richtlijn zich verzet tegen de Griekse wet 3481/2006, waarbij een project is goedgekeurd op basis van een MER dat ten grondslag lag aan een door de rechter nietig verklaard besluit dat was vastgesteld volgens de procedure met voorlichting en inspraak van het publiek uit de M.e.r.-richtlijn.
Art. 1, vijfde lid, M.e.r.-richtlijn bepaalt dat de richtlijn niet van toepassing is op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, omdat de doelstellingen van de richtlijn, met inbegrip van de verstrekking van gegevens, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure. Dit betekent dat de richtlijn niet van toepassing is op het betrokken project (zie HvJ EU 19 september 2000, Linster, C-287/98, Jurispr. blz. I-6917, punt 51; HvJ EU 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 36, en HvJ EU16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30). Dit is afhankelijk van twee voorwaarden:
1. dat het project in detail wordt aangenomen via een specifieke wet;
2. dat de doelstellingen van de richtlijn, waaronder gegevensverstrekking, via de wetgevingsprocedure worden verwezenlijkt (zie HvJ EU 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, Jurispr. blz. I-5613, punt 57, en reeds aangehaalde arresten Boxus e.a., punt 37, en Solvay e.a., punt 31).

Ad 1.
De eerste voorwaarde impliceert dat het project via een specifieke wetgevingshandeling wordt vastgesteld. Een wetgevingshandeling dat een project vaststelt, valt alleen binnen de werkingssfeer van art. 1, vijfde lid, M.e.r.-richtlijn, als zij specifiek is en dezelfde kenmerken als een vergunning, zoals gedefinieerd in de M.e.r.-richtlijn, heeft. De wetgevingshandeling moet met name de opdrachtgever het recht geven om het project uit te voeren (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 58; Boxus e.a., punt 38, en Solvay e.a., punt 32). Daarnaast moet het project tot in detail – dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief – worden vastgesteld, zodat de wetgevingshandeling tot vaststelling ervan, net als een vergunning, alle door de wetgever in aanmerking genomen onderdelen moet omvatten die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 59; Boxus e.a., punt 39, en Solvay e.a., punt 33). Uit de wetgevingshandeling moet dus blijken dat de doelstellingen van de M.e.r.-richtlijn bij het project zijn bereikt (zie reeds aangehaalde arresten Linster, punt 56; Boxus e.a., punt 39, en Solvay e.a., punt 33). Een wetgevingshandeling kan niet worden geacht een project in detail te hebben aangenomen, als zij niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, of de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 62; Linster, punt 57; Boxus e.a., punt 40, en Solvay e.a., punt 34).
Ad 2.
Ten aanzien van de tweede voorwaarde is volgens artikel 2, eerste lid, van de M.e.r.-richtlijn de belangrijkste doelstelling van de richtlijn dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (zie reeds aangehaalde arresten Linster, punt 52; Boxus e.a., punt 41, en Solvay e.a., punt 35). De vijfde overweging van de considerans van de richtlijn preciseert dat de beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van passende informatie die door de opdrachtgever wordt verstrekt en eventueel wordt aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 61; Linster, punt 53; Boxus e.a., punt 42, en Solvay e.a., punt 36). Dus moet de opdrachtgever de nationale wetgever, gelet op artikel 5, derde lid, en bijlage IV van de richtlijn, ten minste de volgende informatie verstrekken: een beschrijving van het project, met informatie over vestigingsplaats, aard en omvang van het project, een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen (zie reeds aangehaalde arresten Boxus e.a., punt 43, en Solvay e.a., punt 37). De nationale wetgever mag bij de goedkeuring van een project steunen op informatie die in een eerdere administratieve procedure is verzameld. Dat kan ook een MER zijn, mits dat MER nog steeds actuele informatie en kennis bevat. Het MER dat voorafgaand aan de besluitvorming moet worden verricht impliceert immers dat de ingezamelde informatie grondig wordt onderzocht en dat wordt nagegaan of het opportuun is om deze, in voorkomend geval, te vervolledigen met aanvullende gegevens (zie HvJ EU 3 maart 2011, Commissie/Ierland, C-50/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 40). Dat het MER is gemaakt voor een eerder besluit dat uiteindelijk door de rechter nietig is verklaard, doet als zodanig niet ter zake.
Een wetgevingshandeling die een reeds bestaande bestuurshandeling zuiver en eenvoudig "ratificeert", en daarbij alleen dringende redenen van algemeen belang meldt zonder dat eerst een volledige wetgevingsprocedure is doorlopen om aan de eerder genoemde voorwaarden te voldoen, kan niet als een specifieke wet in de zin van art. 1, vijfde lid, M.e.r.-richtlijn worden aangemerkt, en volstaat dus niet om een project van de werkingssfeer van die richtlijn uit te sluiten (zie reeds aangehaalde arresten Boxus e.a., punt 45, en Solvay e.a., punt 39). In het bijzonder kan een wetgevingshandeling die is aangenomen zonder dat de leden van het wetgevingsorgaan over de eerder genoemde minimale informatie beschikten, niet binnen de werkingssfeer van dat artikel vallen (zie reeds aangehaalde arresten Boxus e.a., punt 46, en Solvay e.a., punt 40).

Het is aan de nationale rechter om uit te maken of de bovengenoemde voorwaarden zijn vervuld. Daarbij moet hij rekening houden met zowel de inhoud van de wetgevingshandeling als de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten (zie reeds aangehaalde arresten Boxus e.a., punt 47, en Solvay e.a., punt 41).

Antwoord
Op de zesde vraag moet dus worden geantwoord dat (art. 1, vijfde lid van) de M.e.r.-richtlijn zich niet verzet tegen een wet als de Griekse wet 3481/2006, waarbij een project voor het gedeeltelijk omleiden van een rivier is goedgekeurd op basis van een MER dat ten grondslag lag aan een ander besluit dat was vastgesteld volgens een procedure die in overeenstemming is met de verplichtingen over voorlichting en inspraak van het publiek uit de M.e.r.-richtlijn, hoewel dat besluit door de rechter nietig is verklaard, op voorwaarde dat deze wet een specifieke wet is, zodat de doelstellingen van die richtlijn via de wetgevingsprocedure kunnen worden verwezenlijkt. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of aan deze twee voorwaarden is voldaan.

Ad 7, 8 en 9
Met haar zevende vraag wil de Griekse rechter eigenlijk weten of een project voor het gedeeltelijk omleiden van een rivier een plan of programma is dat onder de Smb-richtlijn valt. Volgens art. 2, sub a, tweede streepje, van de Smb-richtlijn worden alleen plannen en programma’s die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven, als "plannen en programma’s" in de zin van die richtlijn aangemerkt. Het Griekse project is volgens het Hof geen maatregel die criteria en specifieke ruimtelijke ordeningsregels vaststelt en die uitvoering van projecten aan toezichtregels en -procedures onderwerpt (zie in die zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30: "Een dergelijke uitlegging van artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42, die de werkingssfeer van dit artikel aanzienlijk beperkt, doet dan ook, gelet op het feit dat deze richtlijn ertoe strekt een hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren, gedeeltelijk afbreuk aan de nuttige werking ervan (zie in die zin arrest van 22 september 2011, Valciukiene e.a., C-295/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42). Deze uitlegging strookt dan ook niet met het doel van deze richtlijn, namelijk het tot stand brengen van een toezichtprocedure voor besluiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, welke besluiten de criteria en de regels in verband met de ruimtelijke ordening vaststellen en gewoonlijk betrekking hebben op verschillende projecten die moeten worden uitgevoerd met inachtneming van de regels en procedures waarin deze besluiten voorzien."

Antwoord
Een project voor het gedeeltelijk omleiden van een rivier is dus geen plan of programma dat onder de Smb-richtlijn valt. Gelet op het antwoord op de zevende vraag hoeven de achtste en de negende vraag niet te worden beantwoord.

Uitspraak
Het Europese Hof van Justitie beantwoordt de vraag over de M.e.r.-richtlijn bevestigend en de vragen over de Smb-richtlijn ontkennend.