ECLI:NL:XX:2012:BV6917

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

M.e.r.-richtlijn en Verdrag van Aarhus

• De M.e.r.-richtlijn is niet van toepassing op een project wanneer aan twee voorwaarden wordt voldaan, te weten:
  • het project wordt in detail vastgesteld in een specifieke wet. Daarbij moet de wet de opdrachtgever het recht verlenen om het project uit te voeren;
  • de doelstellingen van de M.e.r.-richtlijn moeten wel worden behaald middels de wetgevingsprocedure. Een wetgevingshandeling kan niet onder de uitzondering van de richtlijn vallen wanneer zij niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen.

Voorts moet de wetgever over de benodigde informatie te beschikken om de milieueffecten te beoordelen en tot een gedetailleerde wet te komen. Een ratificering van een bestuursrechtelijk voorbereid besluit kan niet volstaan.

• Om te beoordelen of er sprake is van een uitzondering op toepassing van de M.e.r.-richtlijn, dient er een rechter of instantie bevoegd te zijn om dit te toetsen. Indien die er niet is, moet elke op grond van haar bevoegdheid aangezochte nationale rechterlijke instantie deze toetsing verrichten en in voorkomend geval daar als gevolg aan dient te verbinden dat die wet buiten toepassing wordt gelaten.
• Zoals er bij besluiten geldt dat de gegevens die ten grondslag liggen aan een besluit niet in het besluit zelf hoeven te worden opgenomen, hoeft dat bij wetshandelingen ook niet. Echter wanneer belanghebbenden en belanghebbende bestuursorganen om informatie verzoeken, dient hieraan te worden voldaan.

Habitatrichtlijn

• Een nationale instantie, ook een wetgevende instantie, is op grond van de Habitatrichtlijn er aan gehouden zekerheid te hebben dat de natuurlijke kenmerken van gebieden niet worden aangetast, voor ze toestemming geeft voor een plan of project.
• De uitzonderingen in de Habitatrichtlijn moeten strikt worden uitgelegd. De loutere verwezenlijking van infrastructuur voor een administratief centrum kan in beginsel niet worden beschouwd als een dwingende reden van groot openbaar belang die de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied rechtvaardigt.

Casus

Op 16 februari 2012 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan inzake préjudiciële vragenvan het Belgische Grondwettelijke Hof. De vragen zijn gesteld in het kader van de procedure tussen onder meer mevr. Solvay en het Waals gewest. De procedure betreft beroepen van omwonenden tegen de vergunningen die zijn verleend aan de luchthavens Luik-Bierset en Charleroi-Brussels South en aan de spoorlijn Brussel-Charleroi voor het uitvoeren van werken aan deze installaties. Tijdens de administratieve beroepsprocedures tegen de vergunningen heeft het Waals Parlement de werken aan de genoemde installaties vastgesteld in een wet, hetgeen door de regering van het Waals Gewest is bekrachtigd. Het gaat om het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008 betreffende enkele vergunningen waarvoor er dringende redenen van algemeen belang bestaan (Belgisch Staatsblad van 25 juli 2008, blz. 38900). Het gaat daarbij om vergunningen voor:

• bepaalde handelingen en werken voor de inrichting van de infrastructuren en onthaalgebouwen van de gewestelijke luchthavens Luik-Bierset en Charleroi-Brussels South, ter uitvoering van het samenwerkingsakkoord van 11 oktober 2001 tussen de federale overheid, het Vlaamse, het Waalse en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende het meerjareninvesteringsplan 2001 2012 van de N.M.B.S.,
• handelingen en werken op het grondgebied van het Waalse Gewest in verband met het GEN en in het kader van de uitvoering van het gewestelijk structuurplan (deel 3, punt 1.4), aangenomen door de Waalse Regering op 27 mei 1999
• handelingen en werken in verband met de structurerende openbaar-vervoersmodi voor Charleroi, Luik, Namen en Bergen;
• de ontbrekende schakels in het wegen- en waterwegennet op het grondgebied van het Waalse Gewest van het trans-Europese vervoersnet bedoeld in [b]eschikking nr. 884/2004/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 29 april 2004 tot wijziging van [b]eschikking nr. 1692/96/EG betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet.

Van belang is nog het volgende:

• de Belgische Raad van State is bevoegd om te beslissen over beroepen tot vernietiging van bestuurshandelingen en reglementen van bestuursinstanties alsmede van bestuurshandelingen van wetgevende vergaderingen of de organen daarvan; in beroepen tegen wetgevingshandelingen kan hij daarentegen geen uitspraak doen;
• bouwvergunningen en vergunningen voor de uitvoering van werken verkrijgen evenwel kracht van wet wanneer zij bij decreet van het Waalse Parlement worden geratificeerd. In dat geval is de Raad van State niet langer bevoegd om kennis te nemen van beroepen tot vernietiging van die geratificeerde handelingen, die enkel nog kunnen worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof, waarvoor echter slechts bepaalde middelen kunnen worden aangevoerd.

Appellanten hebben zowel bij de Belgische Raad van State het onbevoegd verklaren van de Raad van State aangevochten als beroep ingesteld bij het Grondwettelijk Hof van België tot vernietiging van de wetshandeling. De Belgische Raad van State heeft préjudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie en tevens préjudiciële vragen gesteld aan het Grondwettelijk Hof. Dat laatste heeft deze vragen ook voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie. Op de vragen die rechtstreeks aan het Europese Hof zijn gesteld door de Raad van State is reeds op 18 oktober 2011 uitspraak gedaan.

De préjudiciële vragen zien op uitlegging van artikelen van het Verdrag van Aarhus, van de M.e.r.-richtlijn en van de Habitatrichtlijn. De vragen luiden als volgt:

1) Dient het Verdrag van Aarhus te worden aangepast aan de Toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus? (Red: De Toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus is de Aarhus Convention Implementation Guide. De gids biedt beleidsmakers en overheden een handreiking bij het implementeren van het Aarhus verdrag.
2) Vallen het bekrachtigen van stedenbouwkundige vergunningen en milieuvergunningen middels wetgevende akten onder de uitzondering van de M.e.r.-richtlijn (artikel 1 lid 5) en vallen wetgevende instanties buiten de toepassing van artikel 2 lid 2 van het Verdrag van Aarhus?
3) Is een vergunning, die in een wetshandeling is verleend en die naar nationaal recht niet vatbaar is voor beroep waarbij de formele en materiële rechtmatigheid kan worden getoetst, in strijd met artikel 3 lid 9 en 9 leden 2,3,en 4 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van de M.e.r.-richtlijn?
4) Is de in de Belgische wet vervatte vergunning in strijd met bepalingen over toegang tot informatie van het artikel 6 lid 9 Verdrag van Aarhus en artikel 9 lid 1 van de M.e.r.-richtlijn omdat er uit de wet niet blijkt of de vergunningen gebaseerd zijn op een adequaat voorafgaand onderzoek?
5) Moet artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het een wetgevende overheid in staat stelt toestemming te geven voor een plan of een project zonder de zekerheid te hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten?
6) Is de verwezenlijking van infrastructuur om een administratief centrum van een private vennootschap te vestigen en er werkgelegenheid te creëren een dwingende reden van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn?

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie

M.e.r.-richtlijn en Verdrag van Aarhus
1) De analyses die in de Toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus zijn opgenomen, zijn niet verbindend en hebben niet de normatieve werking die de bepalingen van het Verdrag wel hebben. Er mag wel rekening worden gehouden met de Toepassingsgids.

2) Art. 1 lid 5 van de (oude) M.e.r.-richtlijn is niet van toepassing wanneer een project in detail - dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief - wordt aangenomen via een specifieke nationale wet aangezien de doelstelling van de M.e.r.-richtlijn dan wordt bereikt via de wetgevingsprocedure. Tegen wetshandelingen op grond van het Belgische recht staat alleen beroep bij het Grondwettelijk Hof open, waarbij het Grondwettelijk Hof uitsluitend mag toetsen of er grondrechten geschonden zijn. De materiële kant van de wet mag niet worden getoetst. De uitzondering in de M.e.r.-richtlijn waarbij ze niet van toepassing is, geldt als de doelstellingen ervan, met inbegrip van het verstrekken van gegevens, via een wetgevingsprocedure worden bereikt. De belangrijkste doelstelling van de M.e.r.-richtlijn is dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, voorafgaand aan de verlening van de vergunning worden beoordeeld ten aanzien van die effecten. Voor het bereiken van de doelstelling van de richtlijn gelden twee voorwaarden. De eerste is dat er een specifieke wet wordt aangenomen waarbij het project in detail wordt behandeld en de opdrachtgever het recht geeft om het project uit te voeren. De tweede is dat de doelstellingen van de M.e.r.-richtlijn wel worden behaald met de wetgevingsprocedure. Een wetgevingshandeling kan niet onder de uitzondering van de richtlijn vallen wanneer zij niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen.
Er geldt voorts dat de wetgever over voldoende informatie moet beschikken wanneer het project wordt aangenomen. Tenminste behoort deze informatie een beschrijving van het project te bevatten zoals plaats, aard en omvang ervan. Voorts gegevens om vermoedelijke significante effecten te bepalen en te beoordelen en een beschrijving van de beoogde maatregelen om negatieve effecten te compenseren.
Het is mogelijk om hiertoe twee wetshandelingen vast te stellen die tezamen als een vergunning worden beschouwd. Een eenvoudige ratificering kan niet volstaan om de toepassing van de M.e.r.-richtlijn buiten werking te stellen.

3) Het Verdrag van Aarhus en de M.e.r.-richtlijn zijn niet van toepassing op projecten die worden aangenomen bij wetshandelingen wanneer er wordt voldaan aan de voorwaarden die besproken zijn bij de vorige vraag. Wanneer er niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, dienen de lidstaten in een beroepsmogelijkheid te voorzien bij een rechterlijke instantie of een ander onpartijdig orgaan om de materiële en de formele rechtmatigheid van een besluit, handeling of nalaten aan te vechten. Lidstaten bepalen zelf welke instantie hiervoor bevoegd is.
Indien er geen beroepsmogelijkheid is, dient elke bevoegde nationale rechterlijke instantie de toetsing te verrichten die in de tweede vraag is behandeld, en indien er een gebrek is, de wetshandeling buiten toepassing te laten.

4) Zoals eerder geoordeeld is, hoeft volgens de M.e.r.-richtlijn het besluit waarbij een project wordt vastgesteld niet zelf de redenen te bevatten waarom het project niet beoordeeld werd. Echter, wanneer een belanghebbende daarom verzoekt, moet het bestuursorgaan de redenen aan de belanghebbende meedelen of de relevante informatie of documenten sturen. Eveneens dient het publiek op grond van de M.e.r.-richtlijn op de hoogte te worden gesteld van andere beslissingen (zoals een wet of een decreet) waarmee een vergunning voor een project wordt verleend, en van de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Deze beslissing hoeft tevens zelf niet de redenen te bevatten op grond waarvan de noodzaak is vastgesteld. Echter, belanghebbenden, derden en belanghebbende bestuursorganen moeten zich wel ervan kunnen vergewissen dat het bestuursorgaan kennis had van het feit dat een voorafgaand onderzoek had plaatsgevonden ten tijde van het nemen van de beslissing. In het algemeen is het noodzakelijk dat de nationale rechter bij wie de zaak aanhangig is, de overlegging van de motivering kan vragen.
Wanneer er echter een doeltreffende bescherming moet worden gewaarborgd van een recht dat door het EU-recht is toegekend, moeten belanghebbenden dit recht kunnen verdedigen. Daartoe moet het bestuursorgaan hen in kennis stellen van de aan de beslissing ten grondslag liggende motivering. Dit kan in de beslissing zelf of naar aanleiding van een verzoek om informatie. Met betrekking tot het Verdrag van Aarhus leidt deze vraag tot dezelfde beantwoording.

Habitatrichtlijn
5) De bepalingen uit de Habitatrichtlijn met betrekking tot de beoordeling van negatieve effecten richten zich tot elke bevoegde nationale instantie. Een nationale instantie, ook een wetgevende instantie, is op grond van de Habitatrichtlijn er aan gehouden zekerheid te hebben dat de natuurlijke kenmerken van gebieden niet worden aangetast voor ze toestemming geeft voor een plan of project.

6) Voordat er kan worden besloten over het wel of niet voorkomen van dwingende redenen van openbaar belang, dient er een beoordeling van effecten te hebben plaatsgevonden. Pas wanneer er sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, komt men bij het onderzoek van dwingende redenen van openbaar belang. Vervolgens moeten de uitzonderingen die in de Habitatrichtlijn zijn vermeld, strikt worden uitgelegd. Er kan in uitzonderlijke situaties sprake zijn van een dergelijk groot belang bij vestiging of uitbreiding van een particuliere onderneming. Echter, de loutere verwezenlijking van infrastructuur ten behoeve van een administratief centrum kan in beginsel niet worden beschouwd als een dwingende reden van groot openbaar belang die de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied rechtvaardigt.

Uitspraak
De eerste twee prejudiciële vragen over de Toepassingsgids van Aarhus en of door een wetgevingshandeling bekrachtigde vergunningen buiten de toepassing van de m.e.r.-richtlijn vallen, beantwoordt het Hof ontkennend.
De derde en vierde vraag beantwoordt het Hof bevestigend, namelijk dat er sprake is van strijd met de M.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Aarhus.
De vijfde en zesde vraag zijn ontkennend beantwoord. Deze betreffen de vraag of de wetgever vergunningen kan verlenen terwijl de passende beoordeling uit de Habitatrichtlijn onvolledig is en of verwezenlijking van infrastructuur als dwingende reden van openbaar belang kan worden beschouwd.