ECLI:NL:XX:2011:BU2779

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Twee (of meer) te onderscheiden instanties moeten zich bezighouden met plan-MER:
  1) het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van het plan-MER en voor het vaststellen van het plan-m.e.r.-plichtige plan, en
  2) een te raadplegen instantie die ervoor zorgt dat het bevoegd gezag de milieugevolgen van een voornemen voldoende betrekt in het plan-MER en het plan.
• De termijn voor het indienen van opmerkingen over het MER en het ontwerpplan hoeft niet in nationale regelgeving te zijn opgenomen. Het is niet in strijd met de Smb-richtlijn als deze termijn wordt vastgesteld door de instantie die bevoegd is tot het vaststellen van een plan-m.e.r.-plichtig plan.

NB Voor Nederland is nog niet geheel duidelijk wat deze uitspraak betekent. Er bestaat namelijk geen ministeriële regeling of een ander in de Staatscourant gepubliceerd besluit waaruit blijkt wie in Nederland als te raadplegen instantie(s) is(/zijn) aangewezen.

Casus

Op het moment dat het geschil speelde, bestond het Noord-Ierse ‘Department of the Environment’ (hierna: Department) uit vier uitvoerende agentschappen. Deze agentschappen maakten deel uit van het Department, stonden onder zijn toezicht, en waren verantwoordelijk voor de uitoefening van bepaalde wettelijke bevoegdheden en functies van het Department. De vier agentschappen hadden geen eigen rechtspersoonlijkheid. Wel beschikten zij over eigen personeel, administratieve middelen en lokalen. Twee van de vier agentschappen zijn voor deze uitspraak relevant. Ten eerste de Dienst Planning. Deze oefende de wettelijke bevoegdheden van het Department uit op het gebied van het voorbereiden van gebiedsontwikkelingsplannen en het behandelen van individuele bouwaanvragen. De tweede was de Dienst Milieu en Erfgoed (DME). Deze had een groot deel van de wettelijke bevoegdheden van het Department op het gebied van milieuwetgeving, met uitzondering van planning. Het personeel van DME bezat kennis en deskundigheid in milieuaangelegenheden.

Op 11 mei 2005 maakte de Dienst Planning het Draft Northern Area Plan 2016 bekend, samen met het desbetreffende MER. Tegelijkertijd nodigde het Department het publiek, de DME en andere voor advisering aangewezen overheidsinstanties uit om opmerkingen en bezwaren kenbaar te maken. Het stelde een antwoordtermijn van acht weken vast.

Naar aanleiding van een nationale procedure heeft de Court of Appeal in Northern Ireland (Verenigd Koninkrijk) aan het Hof drie zogenoemde prejudiciële vragen gesteld:

• De eerste twee vragen betreffen de situatie dat een aangewezen te raadplegen instantie (conform art. 6, derde lid, van de Smb-richtlijn) ook de verantwoordelijkheid draagt voor het opstellen van een plan in de zin van de Smb-richtlijn.
  De bijbehorende vragen luiden:
  • Mag in dat geval een lidstaat weigeren een te raadplegen instantie aan te wijzen (op basis van art. 6, derde lid, van de Smb-richtlijn)?
  • Of is een lidstaat verplicht ervoor te zorgen dat er een andere instantie bestaat die als te raadplegen instantie kan worden aangewezen?
• De derde vraag heeft betrekking op het vereiste uit de Smb-richtlijn dat te raadplegen instantaties en het publiek de gelegenheid moeten krijgen hun mening te geven over het ontwerpplan en het bijbehorende MER.
  Deze vraag luidt:
  • Mag op grond van art. 6, tweede lid, van de Smb-richtlijn de instantie die bevoegd is het plan op te stellen per geval de termijn bepalen waarbinnen opmerkingen moeten worden ingediend? Of vereist de richtlijn dat een dergelijke termijn (of verschillende termijnen voor verschillende omstandigheden) in nationale regelgeving wordt vastgelegd?

Overwegingen van het Hof van Justitie

Te raadplegen instantie
Op de eerste twee vragen overweegt het Hof van Justitie als volgt.
Lidstaten moeten op grond van art. 6, derde lid, van de Smb-richtlijn instanties aanwijzen die moeten worden geraadpleegd bij het opstellen van het MER en de vaststelling van een plan in de zin van de Smb-richtlijn. Deze instanties moeten specifieke verantwoordelijkheden en aangetoonde deskundigheid op milieugebied hebben.
Het aanwijzen van dergelijke instanties ter raadpleging heeft tot doel bij te dragen aan een doorzichtiger besluitvorming (zie preambule onder 15, Smb-richtlijn). Meer in het bijzonder wordt daarmee beoogd dat het bevoegd gezag terdege rekening houdt met milieugevolgen in het betreffende MER en plan, ook als het zelf niet deskundig of verantwoordelijk op milieugebied is. Door het raadplegen en informeren van deze instanties tijdens de opstelling, vaststelling en uitvoering van een plan, kan het bevoegd gezag de milieugevolgen ervan correct inschatten op basis van betrouwbare en volledige informatie.

Een overheidsorgaan dat op ministerieel niveau bevoegd is voor milieuaangelegenheden, kan zijn aangewezen als te raadplegen instantie, vanwege zijn specifieke verantwoordelijkheden en deskundigheid op milieugebied. Het krijgt dan te maken met de milieueffecten van een plan en is in staat deze in te schatten. Echter, de raadplegingsbepalingen van de Smb-richtlijn zouden geen enkele nuttige werking meer hebben als een te raadplegen instantie ook zelf een plan moet vaststellen en er geen ander orgaan moet worden geraadpleegd.

In het Verenigd Koninkrijk is voor Noord-Ierland slechts één enkele instantie aangewezen als te raadplegen instantie, conform art. 6, derde lid, van de Smb-richtlijn. Voor Engeland, Schotland en Wales zijn wel meerdere instanties zijn aangewezen, Als deze ene instantie in een bepaald geval ook belast is met het opstellen van een plan, vereist dit artikel niet dat in die lidstaat een andere instantie voor de raadpleging wordt opgericht of aangewezen.
Wel vereist dit artikel dat binnen de instantie die normaal gesproken wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden, wordt voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over een werkelijke autonomie. Dat houdt met name in dat die instantie beschikt over eigen administratieve middelen en personeel. Zo is zij in staat om de taken van te raadplegen instanties te vervullen. In het bijzonder gaat het daarbij om het op objectieve wijze haar mening geven over het plan dat door de instantie waartoe zij behoort, is voorgesteld.

Termijnen
Op de derde vraag overweegt het Hof als volgt.
Art. 6, tweede lid, van de Smb-richtlijn vereist dat die instanties en het publiek dat (mogelijk) wordt geraakt, tijdig en daadwerkelijk de gelegenheid krijgen om hun mening te geven over het ontwerpplan of -programma en het bijbehorende MER. Om in de besluitvorming terdege rekening te kunnen houden met die meningen, vereist art. 6, tweede lid, niet alleen dat ze moeten worden gegeven vóór de vaststelling van het plan. Ook moeten de te raadplegen instanties en het publiek dat (mogelijk) wordt geraakt, over voldoende tijd moeten beschikken om het plan en het MER te beoordelen en om hun mening hierover te geven. Bovendien bepaalt art. 6, vijfde lid, van de Smb-richtlijn dat de lidstaten nadere regels voor de informatie en de raadpleging van de instanties en het publiek vaststellen.

Het is dus niet in strijd met art. 6, tweede lid, van de Smb-richtlijn als nationale regelgeving voorschrijft dat de instantie die bevoegd is tot het vaststellen van een plan-m.e.r.-plichtig plan, ook de termijn voor het indienen van opmerkingen vaststelt. Wel moet deze termijn voldoende lang zijn zodat het mogelijk is tijdig een mening te geven.

Door per geval een termijn vast te stellen kan beter rekening worden gehouden met de complexiteit van een voorgenomen plan.

Uitspraak
Het Hof oordeelt deels bevestigend op de vragen:

• als een te raadplegen instantie tevens verantwoordelijk is voor de besluitvorming over een plan dat onder de Smb-richtlijn valt, hoeft geen andere te raadplegen instantie te worden aangewezen, maar moet binnen die instantie wel een functionele scheiding worden aangebracht tussen besluitvorming en raadpleging.
• de termijn voor het indienen van opmerkingen mag worden vastgesteld door de instantie die bevoegd is tot het vaststellen van een plan-m.e.r.-plichtig plan.