Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2023:3129

Betreft Inpassingsplan Porthos-project
Datum uitspraak 16-08-2023
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Natura 2000-gebieden, stikstofdepositie, Rotterdam, Noordzee
Bronnen vindplaats ECLI:NL:RVS:2023:3129

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Een ecologisch rapport kan kwalificeren als een voortoets of een Passende beoordeling (Pb). De inhoud, en niet de aanduiding, van het rapport bepaalt welke van de twee het is.
  • Er kan nog sprake zijn van een voortoets als in het rapport met objectieve gegevens bepaald wordt of uit te sluiten is dat er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden. Hierbij is onder andere van belang dat in het rapport geen mitigerende maatregelen zijn betrokken, het gegevens uit bestaande en beschikbare informatie bevat (bijvoorbeeld uit natuurdoelanalyses (NDA’s)) en dat geen nader ecologisch onderzoek is uitgevoerd.
  • De kwaliteit van habitattypen in Natura 2000-gebieden kan beoordeeld worden aan de hand van (1) de vegetatiekundige kwaliteit, (2) het voorkomen van typische soorten, (3) de abiotische randvoorwaarden en (4) de kenmerken van goede structuur en functie. Als voldoende wordt gemotiveerd dat een stikstoftoename geen gevolgen heeft voor deze vier kwaliteitsaspecten (afzonderlijk of in verband met elkaar), dan is op dit punt aangetoond dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden uitgesloten zijn.

Casus

Het Porthos-project heeft als doel om CO2 van de industrie in het Rotterdamse havengebied op te slaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Hiervoor moet een CO2-transportleiding worden aangelegd vanaf het Rotterdamse havengebied naar de gasvelden. In september 2021 hebben de minister van EZK en de minister van BZK daartoe het inpassingsplan ‘Porthos transport en opslag van CO2’ vastgesteld. De minister van EZK heeft vervolgens vergunningen verleend aan Gasunie voor een compressorstation in Rotterdam en aan TAQA Energy voor een gasproductieplatform in de Noordzee. Bij de aanlegwerkzaamheden worden mobiele werktuigen en schepen ingezet die draaien op fossiele brandstof. Daarom is met AERIUS Calculator 2021 berekend wat de impact hiervan is op nabijgelegen Natura 2000-gebieden en daaruit blijkt dat in acht stikstofgevoelige gebieden de stikstofdepositie toeneemt. Delen van deze gebieden zijn al overbelast door stikstofdepositie. Uit de berekening volgt dat de toenames variëren tussen de 0,01 en 0,57 mol N/ha/jaar.
Eerder constateerde de Afdeling in een tussenuitspraak (2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159) dat de ministers de zogenoemde bouwvrijstelling voor stikstofeffecten hadden toegepast, die gebaseerd was op een niet toereikende generieke voortoets. De Afdeling oordeelde daarom dat de besluiten moesten worden vernietigd. Centraal in deze einduitspraak staat het rapport ‘Ecologische beoordeling stikstofeffecten Porthos CO2 Transport and Storage C.V.’ van Arcadis van 15 maart 2022 (hierna: het rapport van 15 maart 2022). Uit dit rapport blijkt volgens de initiatiefnemers dat het Porthos-project geen significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebieden.
Appellant betoogt dat de ministers en de initiatiefnemers dit rapport ten onrechte beschouwen als een voortoets en dat het rapport niet voldoende onderbouwt dat significante gevolgen zijn uitgesloten. Volgens appellant is ten onrechte de algemene trend in de ontwikkeling van stikstofdepositie bij de beoordeling betrokken, net als het positieve effect van beheermaatregelen. Ook is het begrip ‘habitatkwaliteit’ te beperkt ingevuld, kent het rapport ten onrechte betekenis toe aan de tijdelijkheid en beperkte omvang van stikstofdeposities, is geen cumulatietoets uitgevoerd en introduceert het rapport ten onrechte een generieke drempelwaarde.

Overwegingen van de bestuursrechter
Voor acht Natura 2000-gebieden is onderzocht wat de effecten zijn van de berekende toenames van stikstofdepositie. Daarbij is een toets uitgevoerd in twee stappen:

  1. Een generieke analyse. De conclusie is dat de tijdelijke toename van de stikstofdepositie geen effect heeft op het (kunnen) realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betreffende gebieden, ongeacht de trend in de ontwikkeling van de achtergronddeposities.
  2. Een nadere analyse van de habitats en soorten. Per gebied zijn de effecten van depositietoenames vastgesteld voor overbelaste habitattypen en leefgebieden (waar de KDW wordt overschreden). Steeds is de conclusie dat de berekende toename niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van het habitattype of leefgebied. Ook is de conclusie dat de mogelijkheden om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren niet nadelig worden beïnvloed.

Is het rapport een voortoets of Passende beoordeling?
De Afdeling stelt voorop dat bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of Passende beoordeling) de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend is.
In het rapport van 15 maart 2022 zijn geen mitigerende maatregelen betrokken. Er zijn ook geen andere omstandigheden, zoals een afname van de oppervlakte van een Natura 2000-gebied, waardoor op voorhand duidelijk is dat significante gevolgen zullen optreden. Wel bevat het rapport uitvoerige beschrijvingen van de Natura 2000-gebieden. Het gaat hierbij alleen om objectieve gegevens uit bestaande en beschikbare informatie, in het bijzonder de natuurdoelanalyses van de provincie Zuid-Holland van 2021 (hierna NDA’s). Van belang is verder dat het rapport geen weging van verschillende aspecten bevat en dat geen nader onderzoek is uitgevoerd om conclusies te onderbouwen. Telkens is, na een beschrijvend deel, door een deskundige rapporteur vastgesteld dat de algemene conclusies uit het eerste deel ook van toepassing zijn wanneer wordt gekeken naar de specifieke gegevens over een habitattype in het betreffende Natura 2000-gebied. Het rapport van 15 maart 2022 is daarom ingericht om op basis van objectieve gegevens te bepalen of op voorhand is uitgesloten dat significante effecten optreden. Het moet dus als een voortoets beoordeeld worden.

Meewegen autonome daling
De positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen in het onderzoek worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Die maatregelen en ontwikkelingen moeten dan al vaststaan, zoals aangegeven in overweging 18 van de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In het rapport van 15 maart 2022 is ingegaan op de algemene trend in de ontwikkeling van de stikstofdepositie. De beschouwing gaat inderdaad uit van een dalende stikstoftrend. De Afdeling stelt echter vast dat het hier gaat om een beschrijving van de algemene trend in de achtergronddepositie, ook richting 2030. In het rapport zijn daar geen conclusies aan verbonden. De beschrijving van de algemene trend is alleen achtergrondinformatie.

Meewegen beheermaatregelen
De Afdeling stelt vast dat de in het rapport gemaakte opmerkingen over het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen met bestaande en geplande maatregelen zijn gebaseerd op de NDA’s van de provincie Zuid-Holland en daarmee op objectieve gegevens. Deze gegevens hebben geen rol gespeeld bij de vaststelling van de gevolgen van het project.

Beoordeling habitatkwaliteit
In het rapport van 15 maart 2022 staat dat het onderzoek gebruikmaakt van recente NDA’s van de provincie Zuid-Holland uit 2021. Volgens het rapport geven die NDA's een actueel beeld van de haalbaarheid van instandhoudingsdoelstellingen, gelet op de abiotische en ruimtelijke omstandigheden in de gebieden, de knelpunten die in de gebieden aanwezig zijn, waaronder stikstofdepositie, en de mogelijkheden om voldoende maatregelen te treffen om deze knelpunten op te heffen. In een aanvullende rapportage heeft Arcadis toegelicht dat de habitatkwaliteit in de NDA's is beoordeeld volgens de huidige, in Natura 2000-beleid, gevolgde methodiek. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van de vegetatiekundige kwaliteit, het voorkomen van typische soorten, de abiotische randvoorwaarden en de kenmerken van goede structuur en functie. Er zijn geen kwaliteitsaspecten buiten de beoordeling gelaten.
In het rapport van 15 maart 2022 is niet in kaart gebracht wat de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het Porthos-project zijn voor de vier kwaliteitsaspecten afzonderlijk. De redenering is dat een beperkte en tijdelijke toename van stikstof weliswaar kan leiden tot een meetbare verandering in de abiotische randvoorwaarden. Als deze verandering echter geen gevolgen heeft voor de vegetatie, zullen er toch geen significante gevolgen optreden voor de habitatkwaliteit. Wanneer er geen veranderingen in de vegetatie optreden leidt dat vervolgens ook niet tot een verandering in het voorkomen van soorten of de kenmerken van goede structuur en functie. Appellant heeft geen aanknopingspunten gegeven waardoor deze redenering niet gevolgd zou kunnen worden.

Het effect van een tijdelijke en beperkte toename van stikstofdepositie
Ook een tijdelijke toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, kan significante gevolgen hebben. Tegelijkertijd kan de tijdelijkheid van stikstofdeposities soms maken dat uitgesloten is dat een plan of project significante gevolgen heeft. Als een gebied maar een klein opvangend vermogen heeft, is het mogelijk dat tijdelijke deposities toch structureel doorwerken en wel significante gevolgen kunnen hebben. Als een gebied die tijdelijke toename wel kan opvangen, zijn significante gevolgen wellicht uitgesloten.
In het rapport van 15 maart 2022 is in algemene zin ingegaan op directe schade aan planten. Daarbij is vermeld dat de huidige concentraties van NH3, NOx en SO2 in Nederland (inmiddels) op een niveau zijn waarop directe toxische schade aan planten (bijna) niet meer voorkomt. In het tweede deel van het rapport is vervolgens voor een habitattype de bedekking met korstmossen beschreven. De Afdeling volgt de ministers in het standpunt dat het directe effect via de lucht van de stikstof op de korstmossen niet significant is.
De Afdeling is verder van oordeel dat de ministers mochten vaststellen dat op voorhand significante gevolgen vanwege het ontstaan van omslagpunten zijn uitgesloten. In een voortoets of Passende beoordeling hoeft niet steeds al het mogelijke onderzoek naar de omstandigheden gedaan te worden. In dit geval zijn de beschikbare gegevens over de bodem, aangevuld met informatie over de plantengroei, de basis geweest voor de vaststelling dat zich niet over grote oppervlakken een omslag zal voordoen.

Cumulatie met andere plannen of projecten
Appellant heeft vier concrete projecten benoemd, onder de vermelding dat deze projecten waarschijnlijk een toename van stikstofdepositie zullen veroorzaken op de Natura 2000-gebieden waar ook stikstofdepositie van het Porthos-project terecht komt. De ministers hebben hierop gereageerd op de zitting. Voor elk van de projecten hebben zij concreet toegelicht waarom de stikstofdepositie van deze projecten niet hoeft te worden betrokken in het onderzoek naar cumulatieve effecten met het Porthos-project. Appellant heeft dit niet inhoudelijk bestreden.

Precedentwerking
De Afdeling volgt appellant niet in de vrees dat een tijdelijke toename van de stikstofdepositie met 0,57 mol N/ha/jaar als het ware zal gaan gelden als drempelwaarde. Het Porthos-onderzoek is niet gebaseerd op een generieke beoordeling van de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie, maar is een op dit project en de relevante Natura 2000-gebieden toegespitst ecologisch onderzoek. De conclusie dat geen significante effecten optreden is ook gebaseerd op de specifieke milieukenmerken en de omstandigheden in die gebieden.

Uitspraak
Het eerdere beroep is gegrond (zie tussenuitspraak ECLI:NL:RVS:2022:3159), maar de rechtsgevolgen blijven in stand.