ECLI:NL:RVS:2023:1433

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Bij het vaststellen van lokale milieunormen voor windparken op land is, in afwachting van nieuwe nationale normen, van belang dat het bevoegd gezag tot een verantwoorde keuze komt op basis van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over hinder van windparken die op het moment van het nemen van het besluit beschikbaar zijn.
• Bij de keuze voor lokale geluidnormen kan het bevoegd gezag een afweging maken tussen enerzijds het aantal omwonenden dat volgens inschattingen bij een bepaalde geluidsnorm (ernstige) hinder zal ondervinden en anderzijds de energieproductie die mogelijk is.
• Het bevoegd gezag mag ook rekening houden met het windenergiebeleid dat in het plangebied geldt, bijvoorbeeld vanuit de provincie.
• Het voorzorgsbeginsel (dat van toepassing is bij het ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten) vereist niet dat het bevoegd gezag op basis van enkele publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vaststelling van een plan afziet.

Casus

Het beoogde windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bestaat uit 16 windturbines, met een maximale ashoogte van 136 m en een maximale rotordiameter van 136 m. Het plaatsingsgebied voor de windturbines ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid in de gemeente Eemsdelta.
In de tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, heeft de Afdeling de raad en het college van gedeputeerde staten (het college) opgedragen om gebreken te herstellen in het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020" en de omgevingsvergunning voor het windpark, of om een ander besluit te nemen. Raad en college waren er bij de besluitvorming van uitgegaan dat de initiatiefnemer zich zou houden aan nationale normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid (windturbinebepalingen). Die normen stonden in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling, maar daar was geen plan-MER voor gemaakt, terwijl dat wel vereist was.
De raad en het college hebben er daarna voor gekozen om eigen normen in twee herstelbesluiten vast te leggen. Zoals de Afdeling vereiste in de tussenuitspraak hebben raad en college die normen voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering.
Appellanten betogen dat er nog steeds geen plan-MER is gemaakt voor de normen die in de herstelbesluiten staan. Ook betogen ze dat er geen sprake is van een goede motivering. De normen zijn hetzelfde als de nationale normen, en deels zijn dezelfde rapporten gebruikt voor de onderbouwing ervan.

Overwegingen van de bestuursrechter
Plan-MER voor de normen in de herstelbesluiten
Dat er voor de windturbinebepalingen geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht, betekent niet dat voor de lokale normen van raad en college op zichzelf een SMB-milieubeoordeling of plan-m.e.r. vereist is. De Europese en nationale wetgeving verplicht daar niet toe. De Afdeling merkt op dat er een gecombineerd plan- en project-MER is opgesteld. Dit MER is aan het oorspronkelijke bestemmingsplan en de oorspronkelijke omgevingsvergunning ten grondslag gelegd. Voor zover er dus wel m.e.r.-(beoordelings-)plichten golden voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning, is hieraan uitvoering gegeven.

Eisen aan zelfstandige normstelling
De Afdeling stelt dat de raad niet dezelfde onderzoeksplicht heeft als de minister in het kader van de plan-m.e.r. voor landelijke normen voor windturbines. De raad hoeft de onderzoeksresultaten voor de nieuwe landelijke normen daarom ook niet af te wachten. De raad moet zijn besluit baseren op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die op het moment van het nemen van dat besluit beschikbaar zijn. Dat in het STAB-verslag staat dat nader wetenschappelijk onderzoek wenselijk is naar bijvoorbeeld gezondheidsgevolgen van windparken, betekent niet dat de raad en het college dat onderzoek zelf moeten uitvoeren. Van belang is of de raad en het college op basis van de beschikbare informatie en inzichten tot een verantwoorde keuze konden komen om de hinder vanwege het windturbinepark te normeren. Alleen wanneer zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren, moet de rechter oordelen dat de raad nader onderzoek moest doen.

Geluidnormen
Raad en college hebben de geluidnormen in de herstelbesluiten voldoende onderbouwd. Specifiek geldt dit voor de volgende aspecten:

• Reken- en meetvoorschrift windturbines: er zijn geen andere methodes die geschikter zijn dan de voorgeschreven, gangbare methode.
• Type windturbine waarmee is gerekend: dit is het luidste windturbinetype.
• Dosismaat (Lden en Lnight): deze dosismaten worden in studies niet ontraden, maar juist vaak gebruikt. 47 dB Lden is een jaargemiddelde norm, maar desondanks biedt die ook voldoende bescherming tegen de maximale geluidbelastingen die zich op specifieke momenten kunnen voordoen. Lden en Lnight mogen, voor voldoende bescherming in de nacht, naast elkaar worden gehanteerd. De Lden-norm is ook te handhaven via het reken- en meetvoorschrift.
• Dosishinderrelatie: er zijn geen andere algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over dosishinderrelaties dan die raad en college hebben gehanteerd.
• Normen op basis van afstand, type omgeving of een referentieniveau: die zouden niet passen binnen het provinciale concentratiebeleid.
• Laagfrequent geluid: laagfrequent geluid veroorzaakt, voor zover nu wetenschappelijk bekend, niet zoveel meer hinder dat daarom aanpassing van de normstelling nodig was of een afzonderlijke norm.
• Amplitudemodulatie: de raad heeft zich rekenschap gegeven van amplitudemodulatie en het feit dat dit verschijnsel is betrokken in het bronvermogen van windturbines. Over extreme amplitudemodulatie is nog weinig bekend.
• Gezondheid: het voorzorgsbeginsel vereist niet dat de raad op basis van publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vaststelling van een plan moet afzien. De raad hoeft hier niet eerst nader onderzoek naar te doen.