ECLI:NL:RVS:2022:2157

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een installatie voor bioraffinage waarbij mest wordt verwerkt tot duurzame energie, organische meststoffen en ‘schoon’ water kan een ‘geïntegreerde chemische installatie’ als bedoeld in categorie C21.6 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zijn.
• Het begrip ‘chemische omzetting’ in categorie C21.6 moet anders worden uitgelegd dan het begrip ‘chemische behandeling’ uit categorie C18.4 en D18.6 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. .
• Bij de vraag of een installatie ‘bestemd is voor’ de fabricage van bepaalde meststoffen is niet van belang of de fabricage van die meststoffen het hoofddoel van de installatie is of een nevendoel.
• Een geïntegreerde chemische installatie moet in ieder geval uit verscheidene (proces)eenheden bestaan die functioneel met elkaar zijn verbonden. Daarvan kan sprake zijn als het product van de ene proceseenheid bedoeld is als bron voor een andere proceseenheid en alle eenheden bijdragen aan het eindproduct.
• Bij het bepalen van functionele verbondenheid kan niet langer zelfstandig betekenis worden gehecht aan de vraag hoe eenvoudig de installatie is en of verhandelbare tussenproducten ontstaan.

Casus

Het college van Gedeputeerde Staten van Limburg heeft op 29 maart 2018 een omgevingsvergunning verleend aan RMS Venlo B.V. (hierna ‘RMS’) voor het oprichten van een installatie voor bioraffinage in Grubbenvorst. In deze inrichting zal mest, afkomstig van veehouderijen, samen met andere organische materialen (bermgras en vaste mest) vergist en verwerkt worden tot duurzame energie (groen gas/CO₂), organische meststoffen en ‘schoon’ water.

De rechtbank Limburg heeft op 24 juli 2020 geoordeeld dat voor het project geen milieueffectrapport (MER) hoefde te worden gemaakt. Appellanten voeren aan dat binnen de installatie sprake is van mestvergisting, een chemisch proces, en dat daarom op grond van categorie C21.6 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage een directe m.e.r.-plicht geldt.

Overwegingen van de bestuursrechter
Categorie C21.6 luidt: "De oprichting van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van: […] c. fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen) […]”.

Om een installatie aan te merken als een geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie C21.6 moet dus aan vier cumulatieve vereisten zijn voldaan. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de vergunde inrichting aan alle vier vereisten voldoet.

Eerste vereiste: stoffen moeten door chemische omzetting worden gefabriceerd
Chemische omzetting houdt in dat in het productieproces chemische verbindingen tussen atomen van moleculen worden verbroken en nieuwe stoffen ontstaan. Dit omvat ook bio(techno)logische processen, bijvoorbeeld fermentatie. Het proces in de inrichting van RMS, waarbij mest en bermgras worden omgezet naar onder meer methaan en CO₂, is een biochemisch proces en daarmee is sprake van chemische omzetting (aldus ook de STAB). Dat er volgens de rechtbank naast vergisting uitsluitend fysische processen (zoals roeren en mengen van mest) zouden plaatsvinden doet daar niet aan af.
De uitspraken van de Afdeling van 20 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4245 en 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816, waar het college naar verwijst, leiden ook niet tot een ander oordeel. Die uitspraken gaan namelijk niet over "chemische omzetting" als bedoeld in categorie C21.6, maar over de vraag of vergisting kan worden aangemerkt als "chemische behandeling" als bedoeld in categorie 18.6 (voorheen: 18.4 van onderdeel C of categorie 18.1, onder b) van onderdeel D van het Besluit mer. Dit is dus een ander begrip en een andere activiteit.

Tweede vereiste: de installatie moet zijn bestemd voor de fabricage van (in dit geval) fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen
Uit onder meer de omgevingsvergunning volgt dat het proces resulteert in (onder andere?) mestkorrels. Dit zijn fosfaat- en kaliumhoudende meststoffen. Ook het ammoniumsulfaat is een stikstofhoudende meststof. De Afdeling volgt het college niet in zijn standpunt dat volgens dit vereiste sprake moet zijn van kunstmeststoffen. Gelet op de tekst van categorie C21.6 is ook niet van belang of de fabricage van mestkorrels en ammoniumsulfaat het hoofddoel van de installatie is of een nevendoel.

Derde vereiste: de stoffen moeten op industriële schaal worden gefabriceerd
Volgens de omgevingsvergunning bestaat de jaarlijkse output van de inrichting van RMS onder meer uit 13.000 ton vast ammoniumsulfaat en 44.000 ton organische mestkorrels. Gelet op deze hoeveelheden, de aard van de producten en op het feit dat de mestkorrels en het ammoniumsulfaat voor commerciële doeleinden worden geproduceerd, oordeelt de Afdeling dat sprake is van fabricage op industriële schaal.
 
In aanvulling hierop oordeelt de Afdeling dat de drempelwaarden in categorie 21.6 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet van toepassing zijn op de oprichting van een geïntegreerde chemische installatie. Deze categorie geldt voor de wijziging of uitbreiding van een dergelijke installatie.

Vierde vereiste: er moeten verscheidene eenheden naast elkaar bestaan die functioneel met elkaar zijn verbonden
Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de beschrijvingen van het college en RMS van de processen binnen de inrichting dat er diverse van elkaar te onderscheiden proceseenheden zijn. Die eenheden zijn functioneel met elkaar verbonden omdat het resultaat van één eenheid, wordt gebruikt als bron voor een volgende eenheid. De verscheidene eenheden dragen daarmee samen bij aan de eindproducten. Dit oordeel baseert de Afdeling op de tekst van de M.e.r.-richtlijn en het guidance document van de Europese Commissie over de interpretatie van definities uit die richtlijn.
Anders dan in haar eerdere jurisprudentie (waaronder een uitspraak 20 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE8864) kent de Afdeling daarmee niet langer zelfstandige betekenis toe aan het al dan niet relatief eenvoudig zijn van de installatie en het al dan niet ontstaan van verhandelbare tussenproducten. De Afdeling hecht geen betekenis aan het feit dat de proceseenheden kunnen blijven functioneren als er één stilvalt en aan de vraag of elke proceseenheid functioneel verbonden is met alle andere.

Conclusie
De door RMS op te richten inrichting moet worden aangemerkt als een geïntegreerde chemische installatie, als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dat betekent dat voorafgaand aan de aanvraag om omgevingsvergunning een MER had moeten worden gemaakt.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond en vernietigt de omgevingsvergunning.