ECLI:NL:RVS:2021:953

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Ook een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze indiende over het ontwerpbesluit, kan naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest voorlopig tegen het besluit in beroep bij de bestuursrechter.
• Zo lang de wet niet is aangepast, geldt dit in alle omgevingsrechtelijke (lopende) procedures waarbij iedereen zienswijzen kon indienen over het ontwerpbesluit.
• Het beroep tegen het besluit kan zowel over procedure als over inhoud gaan.
• Niet-belanghebbenden zullen wel vaak het relativiteitsvereiste op hun weg vinden. Zij kunnen - net als belanghebbenden - alleen een succesvol beroep doen op een rechtsregel als die regel is geschreven om hun belangen te beschermen.

Casus

Op 28 september 2018 verleende het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen aan Powerfield een omgevingsvergunning voor een tijdelijk zonnepark met ongeveer 87.000 zonnepanelen en enkele transformatorstations. Het zonnepark moet stroom gaan opwekken voor naar schatting 6.666 huishoudens. Het hele projectgebied heeft een oppervlakte van circa 28 hectare, waarvan 20 hectare bedoeld is voor zonnepanelen. Rondom het projectgebied wordt een haag geplant met een hoogte van maximaal 2 meter. Het plan is in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Hoogeveen 2017".
Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte enkele beroepen niet-ontvankelijk heeft verklaard. Appellanten vinden dat de uitstraling van het zonnepark ver reikt. Door het open landschap en de locatie van het zonnepark ervaren ook mensen die op meer dan 1.000 meter van het projectgebied wonen of daar hun bedrijf hebben gevolgen van enige betekenis. Om die reden moeten hun beroepen ontvankelijk worden verklaard.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt naar aanleiding van het arrest Varkens in Nood het volgende. Het nationale milieurecht kan ruimere rechten op inspraak toekennen dan alleen aan 'het betrokken publiek' (belanghebbenden). Dat kan door iedereen de mogelijkheid te geven om zienswijzen in te dienen. Als een lidstaat van het Verdrag van Aarhus dat heeft gedaan, dan moeten degenen die een zienswijze hebben ingediend ook toegang tot de rechter kunnen krijgen. Dat leidt er volgens de Afdeling toe dat in Nederland een niet-belanghebbende toegang tot de rechter moet krijgen als diegene op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit. Dat is anders dan wat staat in artikel 8:1 van de Awb (dat bepaalt dat alleen belanghebbenden tegen een besluit beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter).
De wetgever moet dit volgens de Afdeling aanpassen. Zolang dat niet is gebeurd, moet de bestuursrechter zelf een voorziening treffen. Daarom zal de rechter beroep openstellen voor de niet-belanghebbende die tegen een ontwerpbesluit een zienswijze heeft ingediend. Dit geldt ook voor een niet-belanghebbende die geen of te laat en zienswijze heeft ingebracht, mits daar een goede reden voor was.
De Afdeling zal deze uitleg in ieder geval toepassen bij omgevingsrechtelijke procedures waarbij door iedereen zienswijzen over het ontwerpbesluit kon worden ingediend (zie de artikelen 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, 3.31, derde lid, aanhef en onder d, 3.33, vierde lid, en 3.35, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, artikel 10c, aanhef en onder c, van de Ontgrondingenwet, artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet, artikelen 5.6, tweede lid, en 5.9, aanhef en onder c, van de Waterwet, de artikelen 8.48, 8a.48, derde lid, 8a.60 en 10.39, derde lid, van de Wet luchtvaart en de artikelen 31d, tweede lid, 34, zesde lid en 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet).
Het beroep van de niet-belanghebbende mag zowel over het proces als over de inhoud van het besluit gaan. Uit het arrest Varkens in Nood volgt namelijk niet dat de beroepsgronden van niet-belanghebbenden alleen over de procedurele aspecten van de inspraakprocedure mogen gaan.
Overigens zullen de beroepsgronden van niet-belanghebbenden niet vaak tot vernietiging van het besluit leiden. Dat is vanwege het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Awb). Dit houdt in dat alleen een succesvol beroep op een rechtsregel kan worden gedaan, als die regel het belang van de eiser/appellant beschermt.
Alle eisers in dit beroep hebben een zienswijze ingediend over het ontwerpbesluit. Omdat artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo een ieder de mogelijkheid geeft een zienswijze naar voren te brengen, valt het beroep van eisers onder artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus. Het beroep was alleen al daarom wel ontvankelijk.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de hoger beroepen over de ontvankelijkheid gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland.