ECLI:NL:RVS:2021:174

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Als aan een vergunning van een kernenergiecentrale enkel extra veiligheidsvoorschriften worden verbonden zonder oordeel over fysieke werkzaamheden of effect op de levensduur, is geen sprake van een project als bedoeld in de M.e.r.-richtlijn.
Er kan wél sprake zijn van een project als de duur van een nucleaire activiteit wordt heroverwogen of geactualiseerd.

Casus

Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland (hierna: EPZ) beschikt over een vergunning voor de Kernenergiecentrale Borssele (hierna: KCB) voor onbepaalde tijd. Op 4 december 2018 heeft de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (hierna: ANVS) een wjizigingsvergunning verleend aan EPZ. Het gaat om een ambtshalve wijziging voor het uitvoeren van 11 maatregelen die zijn voortgekomen uit het Europees robuustheidsonderzoek (ook wel stresstest genoemd). Voor de bedrijfsvoering van kernenergiecentrales heeft de Western European Nuclear Regulators Association (WENRA) in de periode 2006-2008 een set normen gepubliceerd. Deze normen worden safety Reference Levels (RLs) genoemd. Over deze RLs zijn alle WENRA-leden het eens en elk WENRA-land wordt geacht deze te implementeren. De meeste van deze geactualiseerde RLs zijn al opgenomen in de Regeling nucleaire veiligheid kerninstallaties van 13 juni 2017, in de uitgangspunten van de Handreiking VOBK (een Veilig Ontwerp en het veilig Bedrijven van Kernreactoren) van 19 oktober 2015 en in een aantal wijzigingen van de vergunning van EPZ. Via de ambtshalve wijziging bij het besluit van 4 december 2018 worden de nog niet geïmplementeerde RLs opgenomen in de Kernenergiewet-vergunning van EPZ voor de KCB. Hiermee geeft de ANVS invulling aan het Nederlandse WENRA-lidmaatschap.
Tegen de wijzigingsvergunning is beroep ingesteld. Appellanten betogen dat informatie verkregen uit een milieueffectrapportage over de levensduurverlenging van de KCB van 2013 tot 2033 had moeten voorafgaan aan de revisie. Daartoe voeren zij aan dat er geen rekening is gehouden mogelijk gewijzigde opvattingen over risico’s en dat de milieuomstandigheden zijn veranderd, bijvoorbeeld omdat er nu meer mensen en natuurgebieden zijn rond de centrale. Zij wijzen onder andere op de conclusie van de advocaat-generaal van 21 november 2018, ECLI:EU:C:2018:972, over de verlengde bedrijfsduur van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 in België, het Verdrag van Aarhus, het Verdrag van Espoo en de M.e.r.-richtlijn. Verder wijzen appellanten op de bevindingen van de nalevingscommissie van het Verdrag van Aarhus. Nu bij het besluit over de verlenging van de bedrijfsduur geen inspraak is geweest, had dit alsnog moeten gebeuren bij het huidige besluit, aldus appelanten. Ook betogen appellanten dat in C.22.2 (lees: C.22.3) van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage ten onrechte niet is opgenomen dat bij een wijziging of uitbreiding van een kerncentrale en andere kernreactoren een milieueffectrapport moet worden opgesteld is.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat de in 1973 verleende vergunning voor het vrijmaken van kernenergie in de KCB per 31 december 2033 vervalt. Dit is bepaald in artikel 15a, eerste lid, van de Kernenergiewet. In haar uitspraak van 2 mei 2018 over een eerdere wijziging van de vergunning van de KCB, ECLI:NL:RVS:2018:1448, heeft de Afdeling samengevat overwogen dat:
-het niet gaat om het wijzigen van de bij wet bepaalde vervaldatum. Daarin verschillen de zaken over de KCB met de zaken over de Belgische kerncentrales;
-de wijziging geen fase is van een uit verschillende fasen bestaande vergunningprocedure; en
-voor zover appellanten zich op het Verdrag van Espoo en het Verdrag van Aarhus beroepen, zij ten onrechte ervan uitgaan dat de aanvraag gaat over het verlengen van de levensduur of de termijn van exploitatie van de KCB. Een vergelijking met de beslissing over de kerncentrales in Rivne, Oekraïne, is hier niet aan de orde. De vergunning voor de kerncentrales in Rivne was afgelopen, zodat verlenging van de levensduur van die centrales als een nieuwe activiteit moest worden beoordeeld.
Uit de uitspraak van 2 mei 2018 volgt verder dat het Verdrag van Espoo of het Verdrag van Aarhus niet verplicht tot het maken van een milieueffectrapport omdat een dergelijk rapport bij de Long Term Operation (LTO)-vergunning ontbrak. Ook de procedure bij het Aarhus Convention Compliance Committee inzake een klacht van Greenpeace (ACCC/C/2014/410) leidde niet tot dat oordeel.
De Afdeling vat de beroepschriften niet op als een verzoek om herziening van de uitspraak van 2 mei 2018, ook al komen de betogen erop neer dat de eerdere uitspraak onjuist zou zijn omdat niet is geoordeeld dat destijds een milieueffectrapport ontbrak. Nu het argument is dat een milieueffectrapport bij het besluit van 4 december 2018 nodig was, beoordeelt de Afdeling of er na de uitspraak van 2 mei 2018 nieuwe feiten en omstandigheden zijn die maken dat bij de toevoeging van de WENRA RLs alsnog een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld voor het besluit.
De Afdeling stelt vast dat ook in deze procedure, net als in de vorige procedure, geen wijziging van de levensduur van de KCB is vergund. De levensduur is immers vastgelegd in artikel 15a van de Kernenergiewet. Met de nu verleende vergunning zijn uitsluitend de WENRA RLs toegevoegd die nog niet waren overgenomen in de vergunning. Dat betekent dat alleen een set van extra veiligheidsvoorschriften wordt opgenomen. Er vinden géén fysieke wijzigingen aan de KCB plaats en het besluit heeft evenmin gevolgen voor de straling van de KCB.
Als nieuwe feiten verwijzen appellanten naar het advies van 4 oktober 2018 van de Aarhus Compliance Committee (hierna: de ACCC) over de LTO-vergunning van 18 maart 2013. De Afdeling ziet in dat advies ook nu geen aanleiding voor het oordeel dat de ANVS verplicht is tot het maken van een milieueffectrapport bij een besluit waarbij voorwaarden aan de vergunning worden toegevoegd. De ACCC adviseert weliswaar om bij het heroverwegen of actualiseren van de duur van elke nucleaire activiteit de artikelen 6 en de voorzieningen van paragraaf 2 tot en met 9 bij dit artikel van het Verdrag toe te passen, maar die situatie is hier niet aan de orde. Ook in het door appellanten overgelegde "First progress review of the implementation of the Committee’s findings and recommendations on communication ACCC/C/2014/104 (Netherlands)" van februari 2020 ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Ook daarin wordt gesproken over besluiten waarbij de levensduur van een nucleaire activiteit wordt verlengd of geactualiseerd en hier gaat het om het verbinden van een set extra veiligheidsvoorschriften.
Ook het arrest van het Hof van Justitie van 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:622, over de kernenergiecentrales Doel 1 en Doel 2 in België leidt niet tot een ander oordeel. Dit arrest legt het begrip project uit en geeft een oordeel over fysieke renovatiewerkzaamheden die niet los van de verlenging van het gebruik van de centrale kunnen worden gezien en over de vraag of dit een project is als bedoeld in de m.e.r.-richtlijn. De wijzigingsvergunning, waarover deze procedure gaat, vergunt geen fysieke werkzaamheden en verlengt de loopduur van de KCB niet. Alleen al om die reden gaat een vergelijking met dit arrest niet op. Volgens de Afdeling is geen sprake van een wijziging of uitbreiding van een kerncentrale. Daarom komt zij niet toe aan beoordeling van de implementatie van de M.e.r.-richtlijn voor C.22.3 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
De Afdeling komt dus tot de conclusie dat geen milieueffectrapport nodig was voor tot een ambtshalve wijziging van de vergunning voor KCB werd besloten. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI;EU:CL1982:335, punt 16, voor de Afdeling dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen over de reikwijdte van het project-begrip, zoals is verzocht. Daarnaast ziet de Afdeling evenmin reden om over de verlenging van de levensduur en de daarbij door het bevoegd gezag uit te voeren inspraak prejudiciële vragen te stellen omdat in deze procedure een dergelijk besluit niet aan de orde is.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.