Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2020:452

Betreft Bestemmingsplan buitengebied Mill en Sint Hubert
Datum uitspraak 12-02-2020
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden buitengebied, Mill en Sint Hubert, varkenshouderij, intensieve veehouderij, fijn stof, geur, landschap, provinciale milieuverordening (PMV), Crisis- en herstelwet (Chw)
Bronnen vindplaats Zaaknummer 201802281/3/R2

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • De Crisis- en herstelwet en het uitvoeringsbesluit geven de bevoegdheid om in de Noord-Brabantse verordening regels te stellen over een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, mede vanuit het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.
  • Gelet op een goede ruimtelijke ordening kan de provincie in haar verordening - en de gemeente in haar bestemmingsplan - regels stellen over cumulatieve geurhinder van veehouderijen.
  • Normen over fijnstof zijn uitputtend geregeld in de Wet milieubeheer. Het is daarom niet toegestaan in een provinciale verordening regels over fijnstof op te nemen, ongeacht of deze regels hetzelfde of strenger zijn dan de normen in de Wet milieubeheer.
  • Het feit dat de Commissie m.e.r. adviseert om in een aanvulling op het milieueffectrapport nader in te gaan op de effecten van beleid voor de transitie naar een zorgvuldige veehouderij en of nog aanvullende maatregelen nodig zijn, betekent niet dat dit beleid helemaal niet zou kunnen bijdragen aan het doel of onevenredig is.

Casus

Op 8 februari 2018 heeft de gemeenteraad van Mill en Sint Hubert het bestemmingsplan ‘Buitengebied Mill en Sint Hubert, herziening 2018’ vastgesteld. Het plan voorziet in een actualisatie van het planologisch kader voor het buitengebied, onder meer door de planologische mogelijkheden voor veehouderijen in overeenstemming te brengen met de regels van de provinciale verordening ruimte Noord-Brabant van 8 juli 2017, in werking op 15 juli 2017. De raad heeft in de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden in de planregels voorwaarden gesteld aan de ontwikkeling van veehouderijen. Deze voorwaarden zijn gelijkluidend aan de regels in de verordening en gaan over het treffen van maatregelen die invulling geven aan:

  • Een zogeheten zorgvuldige veehouderij. Hiervan is sprake als voldaan is aan de nadere regels die hierover in de verordening zijn gesteld zoals deze gelden op het moment van ontvangst van een ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning. Het gaat daarbij om onderwerpen zoals dierenwelzijn, antibioticagebruik en brandveiligheid.
  • De norm voor cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten. De kans op cumulatieve geurhinder mag niet groter zijn dan 12% in de bebouwde kom en 20% in het buitengebied, tenzij door de veehouderij maatregelen worden getroffen die leiden tot een daling van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert.
  • De norm voor de achtergrondconcentratie fijnstof. Deze mag, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde concentratie PM10 op gevoelige objecten veroorzaken van maximaal 31,2 microgram per m3.
  • Het voeren van een zorgvuldige dialoog, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving van het initiatief.
  • De zogeheten stalderingsregeling. Deze houdt onder meer in dat de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven voor een hokhouderij uitsluitend is toegestaan als een hokhouderij binnen het stalderingsgebied is gesloopt of herbestemd, waarbij geldt dat de oppervlakte van de sanering tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte aan dierenverblijven die worden opgericht en samenhangt met de bouw of vergroting van een dierenverblijf.
 
Appellante is het niet eens met de voorwaarden in het bestemmingsplan en de Verordening.
 
Onverbindendheid
Appellante voert aan dat de provincie de voorwaarden over cumulatieve geurhinder niet had kunnen vaststellen en de gemeente deze daarom ook niet had kunnen toepassen. Volgens haar mag een lagere regeling niet in strijd zijn met een hogere regeling. Het zou daarom niet mogelijk zijn in artikel 7, tweede lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Chw) de bevoegdheid aan de provincie te geven om in de verordening af te wijken van de artikelen 2 en 6 van de Wet geurhinder en veehouderij (Wvg).
Daarnaast is zij van mening dat artikel 7l, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw niet toegepast mag worden, omdat dat artikel niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid, van de Chw. Volgens haar gaat het hier niet om een experiment dat bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en moet het aannemelijk zijn dat het bijdraagt aan de bestrijding van de economische crisis en aan duurzaamheid.
 
Fijnstof
Appellante meent ook dat de provincie geen regels mag stellen over de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10), omdat de Wet milieubeheer (Wm) die mogelijkheid niet biedt.
 
Evenredigheidsbeginsel
Appellante betoogt dat de nadelige gevolgen van de regels in de verordening over een zorgvuldige veehouderij en de norm over cumulatieve geurhinder onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het is volgens haar onzeker dat de effecten van Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) leiden tot een zorgvuldige veehouderij. In dit verband wijst zij op het advies van de Commissie m.e.r. in het kader van de herziening van de structuurvisie voor de transitie veehouderij. De nadelen voor veehouderijen zijn volgens haar groot. Bovendien neemt de varkenssector zelf al maatregelen met hetzelfde doel als de bestreden regels.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Onverbindendheid
De Afdeling constateert dat de regels over geurhinder en een duurzame en zorgvuldige veehouderij in de verordening zijn vastgesteld met toepassing van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw.
 
Op grond van artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw kunnen in afwijking van de artikelen 2 en 6 van de Wgv voorschriften worden gesteld over cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen.
De Afdeling constateert verder dat de Wvg geen normen kent voor cumulatieve geurhinder (ook wel de achtergrondbelasting genoemd), maar alleen voor geurbelasting die een individuele veehouderij op een geurgevoelig object veroorzaakt (ook wel de voorgrondbelasting genoemd). Zij wijst in dit verband op haar uitspraken van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1969, overweging 5.8, en van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1468, overweging 5.4. De beoordeling en normering van cumulatieve geurhinder vindt daarom in beginsel plaats via het ruimtelijke spoor.
De Afdeling concludeert dat gemeente en provincie op basis van de artikelen 3.1 en 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) al bevoegd zijn om in het bestemmingsplan c.q. provinciale verordening regels te stellen over cumulatieve geurhinder, en artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw dus niet hadden hoeven toe te passen.
 
Artikel 7l, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw bepaalt dat Provinciale Staten van Noord-Brabant - in aanvulling op artikel 4.1 jo. 3.1, eerste lid, van de Wro - in de verordening regels kunnen stellen over de inhoud van bestemmingsplannen, voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen. In haar uitspraken van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 en van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1398 heeft de Afdeling overwogen dat onder een ‘experiment’ zoals bedoeld in artikel 2.4 van de Chw, de mogelijkheid om af te wijken van bepaalde wettelijke regelingen moet worden verstaan. Dat is hier het geval. Het is daarbij naar het oordeel van de Afdeling niet relevant dat vaker van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt.
In het licht van het permanent maken van de Chw moet ‘bijdragen aan de bestrijding van de economische crisis’ ruim worden uitgelegd, namelijk dat het experiment bij moet dragen aan de versterking van de economische structuur. De Afdeling oordeelt dat de regering daarbij beoordelingsruimte heeft. Artikel 7l is aan het Besluit uitvoering Chw toegevoegd in de negende tranche (Stb. 2015, 109). Uit de Nota van Toelichting daarbij blijkt het volgende: Door de bevoegdheid om voorwaarden te stellen die veehouders stimuleren om over te stappen naar een duurzame en zorgvuldige veehouderij, kan er ook in de toekomst ruimte aan veehouderijen geboden worden om te ontwikkelen en wordt de positie van deze sector op economisch gebied op lange termijn versterkt. Dat de overstap mede afhankelijk is van investeringen van varkenshouders maakt dit volgens de Afdeling niet anders. Zij vindt het voldoende aannemelijk dat het experiment bijdraagt aan de versterking van de economische structuur. Daaraan doet niet af dat beperkingen aan de groeimogelijkheden van bedrijven worden gesteld.
Vanwege bredere reikwijdte van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw is het mogelijk dat de provincie voorwaarden stelt over een zorgvuldige veehouderij en een zorgvuldige dialoog met de omgeving.
 
Fijnstof
De Afdeling stelt voorop dat artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw niet de mogelijkheid kent om af te wijken van titel 5.2 van de Wm. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de provincie de regels in de verordening op basis van artikel 4.1 van de Wro heeft gesteld. Artikel 5.6 van de Wm bepaalt dat voor de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend de normen zoals opgenomen in titel 5.2 van de Wm en de bijlage gelden. In artikel 5.16, tweede lid, van de Wm is limitatief opgesomd bij welke besluiten getoetst moet worden aan die normen. Het bestemmingsplan is daarin genoemd.
De Afdeling constateert dat titel 5.2 van de Wm een uitputtende regeling is en dat deze normen voor de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) bevat. In de verordening mogen daar daarom geen normen over opgenomen worden. Het is daarbij niet relevant of de normen in de verordening hetzelfde dan wel strenger zijn dan de normen in Wm.
 
Evenredigheidsbeginsel
Provinciale Staten beogen met de regels in de verordening de impact van veehouderijen op de omgeving te verminderen. De Afdeling vindt het redelijk dat Provinciale Staten ervan uitgaan dat een transitie naar een zorgvuldige veehouderij bijdraagt aan dat doel. Zij weegt daarbij mee dat het ten tijde van het advies van de Commissie m.e.r. van 11 december 2013 over het milieueffectrapport en de aanvulling daarop, voor de Herziening Structuurvisie Ruimtelijke Ordening transitie veehouderij van de provincie Noord-Brabant, een concrete uitwerking van de BZV nog niet voorhanden was. Op basis van de voorliggende informatie kon ten tijde van advisering niet worden ingeschat of voldoende invloed kon worden uitgeoefend om een transitie in de veehouderij te bereiken en wat de milieueffecten zouden zijn. De Commissie m.e.r. adviseerde om daar in een aanvulling op het milieueffectrapport nader op in te gaan en of nog aanvullende maatregelen nodig zouden zijn, zoals bijvoorbeeld ‘sturing op het aantal dieren’ en ‘aanpassen bestaande stallen’. Anders dan appellanten betogen, betekent dit volgens de Afdeling niet dat de voorwaarde van een zorgvuldige veehouderij en de invulling daarvan in de BZV 2.0 helemaal niet zou kunnen bijdragen aan het doel of dat de maatregel onevenredig zou zijn. Mede naar aanleiding van het advies van de Commissie m.e.r. is de BZV geëvalueerd en aangepast zodat calculerend gedrag van veehouders wordt verminderd en het instrument kan bijdragen aan de transitie naar een zorgvuldige veehouderij.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep over fijnstof gegrond en vernietigt de planregels over een achtergrondconcentratie (PM10).