ECLI:NL:RVS:2020:2819

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Bij een beoordeling of nadelige milieugevolgen vanwege een nieuwe vergunning dusdanig zijn dat een milieueffectrapport nodig is, moet uitgegaan worden van de bestaande vergunde situatie.
• Een advies van de GGD kan meewegen bij de m.e.r.-beoordeling.
• Als aan milieunormen wordt voldaan, kan evengoed sprake zijn van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Het voldoen aan milieunormen kan wel meewegen in de m.e.r.-beoordeling.

Casus

Op 28 maart 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een varkenshouderij naar een geitenhouderij met 1900 geiten in Rossum. In de omgeving van het bedrijf zijn binnen een straal van ongeveer 2 km 13 andere veehouderijen gevestigd. De dichtstbijzijnde veehouderij is gelegen op een afstand van 140 m. In de directe omgeving staan ook 12 woningen. Appellant woont op het naastgelegen perceel (locatie 2) en vreest een toename van al aanwezige geuroverlast.
Het college heeft op 21 augustus 2018 besloten de vergunning in stand te laten, omdat de verschillen in de geurbelasting tussen de vergunde en de gewenste situatie geen belangrijk gevolg voor het milieu vormen die het opstellen van een milieueffectrapport noodzakelijk maken. Aan dat besluit heeft het college een geurrapport van 17 november 2017 ten grondslag gelegd. In dat rapport staat dat de voorgrondbelasting (dat is de geurbelasting van een individuele veehouderij op een individueel object) op meer dan de helft van de geurgevoelige objecten afneemt ten opzichte van de vergunde situatie. De achtergrondbelasting (dat is de geurbelasting van alle veehouderijen samen) neemt op meer dan de helft van de geurgevoelige objecten af of blijft gelijk. Op de locaties waar de geurbelasting toeneemt, is slechts sprake van een minimale toename en voldoet de voorgrondbelasting ruimschoots aan de normen zoals deze zijn gesteld in artikel 3.115 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Alleen ter plaatse van één locatie wijzigt de classificatie van de milieukwaliteit van "matig" naar "tamelijk slecht".
Het college heeft over het geurrapport advies van de GGD Gelderland-Zuid gevraagd. In haar advies van 20 november 2017 concludeert de GGD dat het gezondheidskundig geaccepteerde hinderniveau in de beoogde situatie wordt overschreden. De geurbelasting is volgens het GGD-advies voor de omgeving zonder aanvullende maatregelen vanuit gezondheidskundig oogpunt onacceptabel. Het college heeft het GGD-advies ter zijde geschoven omdat de GGD volgens hem uitgaat van strengere adviesnormen dan de normen van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) en het Activiteitenbesluit. Ook mag volgens het college de GGD in haar advies alleen ingaan op de toename van de geurbelasting en niet op de wenselijkheid van de bestaande situatie.
Volgens de rechtbank blijkt uit het geurrapport en het GGD-advies, met name waar het de achtergrondbelasting betreft, dat de geitenhouderij mogelijk belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Daarom vindt de rechtbank het onredelijk dat het college heeft geoordeeld dat geen aanleiding is voor het opstellen van een milieueffectrapport.
Vergunninghouder meent dat de rechtbank ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de voorgrondbelasting en achtergrondbelasting omdat wordt voldaan aan de geldende milieuregels. Ook vindt vergunninghouder dat de beoordeling van de achtergrondbelasting gedaan moet worden aan de hand van het rapport "Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij" (hierna: Handreiking) en niet een GGD-advies, omdat de GGD rapporteert op basis van een eigen gezondheidskundig uitgangspunt. Daarnaast meent vergunninghouder dat de rechtbank ook meer in algemene zin in de beslissingsruimte van het college is getreden.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling constateert dat als een milieueffectrapport moet worden gemaakt, de gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), op grond van artikel 5.13b, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) moet worden geweigerd.
De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3109) dat de vraag of de inrichting zal kunnen voldoen aan de daarvoor geldende milieuregels niet hetzelfde is als de vraag of zich belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen voordoen, die het maken van een milieueffectrapport vereist. Dat aan de milieuregels wordt voldaan, kan wel worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Als wel aan de geurnormen wordt voldaan, moet toch de toename in de voorgrondbelasting en achtergrondbelasting en de wijziging van de classificatie van het woon- en leefklimaat bij de woning van appellant afgewogen worden bij het besluit of een milieueffectrapport nodig is.
De Afdeling overweegt dat de omgevingsvergunning is aangevraagd in verband met een wijziging van de varkenshouderij naar een geitenhouderij. Het college moet daarom beoordelen of die wijziging dusdanig belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben dat een milieueffectrapport nodig is. Daarbij dienen de milieugevolgen vanwege de inrichting in de al vergunde situatie als uitgangspunt te worden genomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3072).
Ook al wordt de Handreiking gehanteerd bij het bepalen van de mate van geurhinder, toch kan een gezondheidskundige beoordeling van de geurbelasting door de GGD relevant zijn voor die beoordeling van de milieugevolgen.
In het GGD-advies van 20 november 2017 is geconcludeerd dat het gezondheidskundig geaccepteerde hinderniveau in de beoogde situatie wordt overschreden. Daarbij is de achtergrondbelasting voor de GGD leidend geweest. Maar zoals hiervoor door de Afdeling is overwogen, moeten de milieugevolgen van de wijziging worden beoordeeld. Uit het advies blijkt niet dat de GGD dat heeft gedaan. Zoals het college al had opgemerkt in het besluit van 21 augustus 2018, komt het advies van de GGD neer op een beoordeling van de wenselijkheid van de totale situatie uit een oogpunt van volksgezondheid. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling daarom dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bij zijn beoordeling het GGD-advies naast zich neer heeft gelegd.
In het besluit van 21 augustus 2018 heeft het college aan de hand van het geurrapport goed gemotiveerd dat de toename van de voorgrondbelasting beperkt is, dat op de locaties waar sprake is van een toename ruimschoots wordt voldaan aan de wettelijke normen en dat, omdat de achtergrondbelasting bepalend is, wat de voorgrondbelasting betreft geen sprake is van dusdanige nadelige milieugevolgen dat een milieueffectrapport nodig is.
Het college heeft verder aan de hand van het geurrapport inzichtelijk gemaakt dat en in welke mate de achtergrondbelasting op enkele locaties afneemt en op enkele locaties toeneemt. Het heeft vervolgens gemotiveerd dat de milieuclassificatie op die locaties niet wijzigt, op één locatie na. Daar verandert de kwalificatie van "matig" naar "tamelijk slecht". Volgens het college is in dit gebied echter de kwalificatie "slecht" aanvaardbaar. Daarbij heeft het college erop gewezen dat de milieukwalificatie is gebaseerd op het percentage geurgehinderden, dat wil zeggen het percentage personen dat gemiddeld genomen bij een bepaald geurbelastingsniveau geurhinder ervaart, en dat het een zekere beoordelingsruimte heeft bij de vaststelling welk percentage gehinderden aanvaardbaar kan worden geacht. De wettelijke norm voor de voorgrondbelasting is 8 Europese odour units per kubieke meter lucht (ouE/m3), hetgeen overeenkomt met de milieukwaliteit "slecht". De wetgever heeft een dergelijke voorgrondbelasting dus aanvaardbaar geacht. Datzelfde kan worden gesteld voor een achtergrondbelasting, waarvoor geen wettelijke normen gelden, die eveneens in de categorie milieukwaliteit "slecht" valt, aldus het college. Ook heeft het college toegelicht dat de toename ter plaatse van één locatie in absolute zin beperkt is. Gelet op deze toelichting in het besluit van 21 augustus 2018 heeft het college volgens de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom vanwege de achtergrondbelasting geen sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen die een milieueffectrapport vereisen.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep van vergunninghouder gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank.