ECLI:NL:RVS:2020:2706

Betreft Overzichtsuitspraak relativiteitsvereiste
Datum uitspraak 11-11-2020
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden relativiteitsvereiste, stedelijke ontwikkelingsprojecten, overzichtsuitspraak, Twiske-Zuid
Bronnen vindplaats Zaaknummer 201906841/1/R1

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Het relativiteitsvereiste houdt in dat een beroepsgrond pas tot vernietiging van een besluit kan leiden als de norm waarop de rechtzoekende zich beroept, (ook) zijn belang beschermt.
  • De bestuursrechter komt pas aan het relativiteitsvereiste toe als de rechtzoekende ontvankelijk is in zijn beroep. Soms is het criterium voor de ontvankelijkheid en het relativiteitsvereiste identiek, maar het zijn verschillende toetsingskaders.
  • Het relativiteitsvereiste is niet van toepassing op de zienswijzenfase en de bezwaarfase.
  • Voor milieueffectrapportage is de stand van zaken van de toets aan het relativiteitsvereiste:
    • dat een rechtzoekende zich niet kan beroepen op schending van de verplichting een m.e.r.-beoordeling uit te voeren als hij geen gevolgen van de voorziene activiteit voor het milieu ondervindt;
    • omdat een MER ook de effecten voor mensen en cultuurhistorische waarden moet beschrijven, is de verplichting een plan-milieueffectrapport te maken er ook ter bescherming van het belang van het behoud van een goed woon- en leefklimaat; dit betekent dat als het belang van een appellant ligt in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en de toets aan het relativiteitsvereiste kan doorstaan, ook strijdigheid met de plan-m.e.r.-plicht kan worden ingeroepen;
    • als een beroep wordt gedaan op een deelaspect van een milieueffectrapport, dient voor de beoordeling van het relativiteitsvereiste te worden aangesloten bij de beoordeling van dat deelaspect.

Casus

Op 10 juli 2019 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Twiske Zuid II" vastgesteld. Het Twiske Zuid is een woningbouwlocatie in Kadoelen Oostzanerwerf, voor in totaal 157 nieuwe woningen, waarvan er inmiddels 120 zijn gerealiseerd. Voor de 37 overige woningen is reeds een omgevingsvergunning verleend. Het bestemmingsplan voorziet in het vastleggen van de bestaande feitelijke en vergunde situatie. De uitspraak is een overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht.

Overwegingen van de bestuursrechter
Algemene overwegingen over het relativiteitsvereiste
Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bestuursrechter een besluit kan vernietigen wegens schending van een rechtsregel, als deze ook strekt tot bescherming van het belang van de appellant (rechtzoekende). De Afdeling overweegt dat daarbij de relatie tussen dat belang en het beschermingsbereik van de norm waarop een beroep wordt gedaan, van belang is. Belanghebbenden kunnen zich dus niet beroepen op wettelijke voorschriften die niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen (dit drukt het woord “kennelijk” in artikel 8:69a uit). Het relativiteitsvereiste is niet van toepassing op de zienswijzenfase, de bezwaarfase of de fase van administratief beroep. Hiervoor verwijst de Afdeling ook naar de memorie van toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10-, 32 450, nr. 3, blz. 20-21).
Deze overzichtsuitspraak betreft de stand van zaken op het moment van de uitspraak op 11 november 2020. De Afdeling overweegt hierbij dat een belangrijk deel van de rechtspraak over de toepassing van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht een casuïstisch karakter heeft.

Verschil tussen belanghebbendheid en relativiteit
Aan de vraag of een norm iemands belang beschermt, komt de bestuursrechter pas toe als zijn beroep ontvankelijk is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In verband met het relativiteitsvereiste is niet het subjectieve motief van de appellant voor de indiening van het beroep of zijn eigen gedrag relevant, maar het objectieve belang waaraan appellant zijn beroepsrecht ontleent. Ontvankelijkheid en het relativiteitsvereiste zijn dus niet hetzelfde. Zo kan een appellant wel belanghebbende zijn bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, maar dat betekent niet dat hij zich kan beroepen op rechtsregels die zijn geschreven ter bescherming van bewoners in een ander deel van het plangebied.
Soms is het criterium voor belanghebbendheid en relativiteit echter vrijwel identiek. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een beroep van een natuurlijke persoon tegen een ontheffingsbesluit op grond van de Wet natuurbescherming in verband met de bescherming van een diersoort. Bij de beoordeling of een appellant belanghebbende is bij zo’n ontheffing, is bepalend of de handeling waarvoor deze ontheffing is verleend ruimtelijke uitstraling heeft op zijn woon- en leefomgeving. De gevolgen van de handeling voor zijn woon- en leefomgeving zijn ook bepalend voor het antwoord op de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Een natuurlijke persoon die belanghebbende is bij een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming, zal daarom in de regel te horen krijgen dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Als appellant een rechtspersoon is, kijkt de bestuursrechter naar de statuten en feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon om te beoordelen of deze ontvankelijk is. Of de rechtspersoon zich vervolgens op een bepaalde norm kan beroepen, hangt ook af van de statuten. De Afdeling noemt als voorbeeld dat een rechtspersoon die statutair opkomt voor de belangen van het milieu, de gezondheid van de mens en een mens-, dier- en milieuvriendelijke veeteelt, een beroep kan doen op de geurnormen van de Wet geurhinder en veehouderij.

Volgorde beoordeling door de bestuursrechter
De Afdeling overweegt voorts dat de bestuursrechter ervoor kan kiezen de beroepsgrond inhoudelijk te bespreken en pas een oordeel over de toepassing van het relativiteitsvereiste te geven als de beroepsgrond slaagt. De algemen wet bestuursrecht laat ook toe dat wanneer de beroepsgrond niet slaagt, de bestuursrechter geen oordeel geeft over de toepassing van het relativiteitsvereiste op deze beroepsgrond. De Algemene wet bestuursrecht laat daarnaast toe dat de bestuursrechter de beroepsgrond vanwege het relativiteitsvereiste niet inhoudelijk bespreekt.

Verwevenheid algemeen belang en individueel belang
Natuurlijke personen kunnen in de regel niet voor algemene belangen opkomen, aldus de Afdeling. Soms echter is het algemeen belang dusdanig verweven met het individueel belang dat ondanks het relativiteitsvereiste een beroep op het algemeen belang gerechtvaardigd kan zijn. Dit komt bijvoorbeeld voor bij natuurbelangen. Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat een natuur- of landschappelijk waardevol gebied niet wordt aangetast, dat de betrokken normen van de omgevingsverordening blijkbaar ook strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. Ook in geval de rechtzoekende een bedrijf is kan deze verwevenheid zich voordoen. De Afdeling noemt als voorbeeld een mosselperceel van een bedrijf dat is gelegen in een Natura 2000-gebied en de aldaar ontplooide bedrijfsactiviteiten worden beïnvloed door de staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied. De bedrijfseconomische belangen van het bedrijf zijn dan dusdanig verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied, een belang dat de natuurbeschermingswetgeving beoogt te beschermen, dat de normen ook geacht kunnen worden te strekken tot bescherming van de belangen van het bedrijf. (zie in dit verband bijvoorbeeld https://commissiemer.nl/ jurisprudentie/201801320.1.R3).

Het beschermingsbereik van enige algemene normen
Wanneer de schending van ingeroepen materiële normen vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van een besluit leidt, geldt dat volgens de Afdeling ook voor een door appellant gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur.
Het relativiteitsvereiste belet een mogelijke vernietiging van een bestemmingsplan wegens strijd met de rechtszekerheid niet, als het belang van appellant bij dit plan ook betrekking heeft op een duidelijke planregeling.
Voor schending van het gelijkheidsbeginsel of van het vertrouwensbeginsel is niet nodig dat een schending heeft plaatsgevonden van een onderliggende norm.

Verenigbaarheid met internationaal recht
Volgens de Afdeling voldoet het relativiteitsvereiste aan de vereisten van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens dit artikel behoort rechtsbescherming door de rechter gewaarborgd te zijn voor wie meent dat hij in zijn rechtspositie is aangetast; omgekeerd is niet iedere schending van een rechtsregel automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende. Ook is het relativiteitsvereiste niet in strijd met het Unierecht omdat het vereiste op gelijke wijze wordt toegepast op alle beroepen of die nu op het Europese of het nationale recht gebaseerd zijn. De Afdeling constateert ook dat er geen strijd is met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid uit de rechtspraak van het Hof van Justitie (uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295, Spoorallee). De Afdeling concludeert dat de toepassing van het relativiteitsvereiste niet in strijd komt met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus in artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn.

Omgevingsrechtelijke regelingen, algemeen
De Afdeling overweegt dat het beschermingsbereik van omgevingsrechtelijke rechtelijke regelingen betrekkelijk ruim kan zijn, bijvoorbeeld “een goede ruimtelijke ordening” bij besluiten over de vaststelling van een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Dat bereik kan ook meer specifiek zijn. Zo is het beschermingsbereik van de regels in de Wet geluidhinder over wegverkeerslawaai beperkt tot het beschermen van mensen tegen geluidhinder. Appellanten die opkomen tegen een bestemmingsplan waarvoor een goede ruimtelijke ordening een norm is, kunnen daarbij tevens specifieke normen ter invulling van een goede ruimtelijke ordening (bijvoorbeeld geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer) aan de orde stellen. Wanneer appellant zich niet kan beroepen op deze specifieke norm kan hij zich ook niet beroepen op de norm “goede ruimtelijke ordening”.

Het relativiteitsvereiste en milieueffectrapportage
De Afdeling stelt allereerst vast dat de regels voor milieueffectrapportage in hoofdstuk 7 Wet milieubeheer strekken tot bescherming van het milieu. Daarbij is van belang dat artikel 7.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer een begripsomschrijving geeft van gevolgen voor het milieu die afwijkt van artikel 1.1, tweede lid, onder a van de Wet milieubeheer. Dit artikel sluit aan bij de M.e.r.-richtlijn. Het doel van de verplichting een plan-milieueffectrapport te maken, is voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bijdragen aan de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben. De verplichting een plan-milieueffectrapportage te doorlopen strekt tot bescherming van onder meer het belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat en van de cultuurhistorische waarden in een bepaald gebied, omdat het planmilieueffectrapport onder meer de mogelijke effecten voor mensen en cultuurhistorische waarden dient te beschouwen. Tot slot geeft de Afdeling aan dat een opgesteld milieueffectrapport een integrale beoordeling bevat van de milieugevolgen op basis van de effectscores voor meerdere deelaspecten bij verschillende alternatieven. Deze deelaspecten leiden vervolgens via een ‘optelsom van plussen en minnen’ tot een waardering van de verschillende alternatieven, zodat daaruit een rangorde kan worden afgeleid. De Afdeling komt in verband met het beschermingsbereik van de regels over milieueffectrapportage tot de volgende conclusies:
-de verplichting een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren is er niet om een appellant te beschermen die zo ver weg woont dat hij geen milieugevolgen van de voorziene activiteit kan ondervinden (zo ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, Blaloweg); dit geldt ook voor een concurrent die niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij, ondanks de betrekkelijk grote afstand tussen zijn vestigingsplaats en de locatie waarop in het bestemmingsplan de mogelijkheid voor vestiging van een concurrerend bedrijf is voorzien, milieugevolgen daarvan kan ondervinden;
-als het belang van een appellant ligt in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en daarvoor de toets aan het relativiteitsvereiste doorstaat, kan ook strijd met de verplichting om een plan-milieueffectrapportage te doorlopen worden ingeroepen. Deze verplichting beschermt dan zijn belangen, omdat in een plan-milieueffectrapport onder meer de mogelijke effecten voor mensen en cultuurhistorische waarden moeten worden beschreven (zie bijvoorbeeld ook ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554 over het Bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied Zuid’, Bergen Noord-Holland);
-wanneer belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de normen van sectorale wetgeving, zoals de Wet natuurbescherming, omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, kunnen zij zich ook niet op die normen beroepen in hun betoog dat een plan-milieueffectrapport nodig is. Zo kan een betoog van een appellant dat ingevolge artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een plan-milieueffectrapport diende te worden opgesteld omdat een passende beoordeling moest worden gemaakt, daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan (zie bijvoorbeeld ook ABRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009 over het bestemmingsplan bedrijventerrein Wormerland);
-omdat een eventueel effect op Natura 2000-gebieden een van de deelaspecten van het milieueffectrapport is, dient bij de beoordeling van het relativiteitsvereiste voor het milieueffectrapport te worden aangesloten bij de beoordeling in het kader van de Wet natuurbescherming. En als artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden tegen de beoordeling in het kader van de Wet natuurbescherming, leidt dit ertoe dat dit deelaspect dan in het milieueffectrapport ook niet kan worden aangevochten (zie bijvoorbeeld ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:221 over bestemmingsplan "Facetherziening Noodoverloop De Ronde Hoep").

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond.