ECLI:NL:RVS:2020:2439

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

In een plan-milieueffectrapport hoeven alleen reële (locatie)alternatieven te worden onderzocht.

• Locatiealternatieven hoeven redelijkerwijs niet te worden onderzocht als:
  • de bestaande (omvangrijke) activiteit door zijn omvang niet verplaatsbaar is;
  • de uitbreidingsruimte zeer beperkt is omdat bijvoorbeeld Natura 2000-gebieden in de buurt liggen;
  • in een voorliggend beleidsdocument zoals een masterplan is vastgelegd binnen welke zones en grenzen een uitbreiding kan plaatsvinden.
• In het milieueffectrapport kan bij het verkeersonderzoek en de parkeernorm voor een attractiepark uitgegaan worden van het maximale aantal bezoekers, als de verkeersbewegingen vrijwel helemaal toe te rekenen zijn aan dat attractiepark. Dat maximale aantal bezoekers moet vastgelegd worden in het plan.
• In het milieueffectrapport mag worden uitgegaan van een andere parkeernorm dan de CROW-richtlijn, als blijkt dat deze niet bruikbaar is.
• In het milieueffectrapport moet naast stemgeluid van overdekte attracties, ook rekening gehouden worden met stemgeluid van (gillende) bezoekers van buitenattracties als het plan voorziet in buitenattracties.
• Voor onderzoek naar (milieu)gevolgen van een ruimtelijk plan moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan.

Casus

Op 20 september 2018 heeft de raad van de gemeente Loon op Zand het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" vastgesteld. Dit plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het attractiepark de Efteling, daaraan verbonden verblijfsaccommodaties, een golfterrein, bos- en natuurgebied en enkele (agrarische) percelen. Verder is een uitbreiding mogelijk gemaakt voor de Efteling in oostelijke en westelijke richting, waaronder de aanleg van een nieuwe parkeervoorziening en aanpassing van de infrastructuur. Aan het bestemmingsplan ging een Masterplan vooraf dat een zonering voor de ontwikkeling van de Efteling bevatte, met in het noorden een zone voor dagrecreatie, in het midden een zone voor verblijfsrecreatie en in het zuiden een zone voor extensieve recreatie, waaronder het golfpark en natuur. Dit wordt het basisalternatief genoemd. Voor het bestemmingsplan is een gecombineerd plan- en projectmilieueffectrapport gemaakt.
Appellanten betogen dat in het milieueffectrapport ten onrechte uitsluitend verkeersalternatieven zijn onderzocht. Ook brengen zij in dat de verplichting om een plan-MER te maken voor het hele plan geldt en niet slechts voor bepaalde onderdelen of deelgebieden. Hierdoor moeten naar hun mening binnen alle planonderdelen alternatieve invullingen onderzocht worden. Er had volgens hen bijvoorbeeld ook gekeken moeten worden naar een compleet nieuwe locatie voor de Efteling. Verder betogen appellanten onder andere dat in de verkeersonderzoeken is uitgegaan van te lage aantallen verkeersbewegingen en verouderde gegevens en geven zij aan dat er te weinig parkeerplaatsen voor drukke dagen zijn. Ook betogen appellanten dat in de onderzoeken ten onrechte geen rekening is gehouden met stemgeluid. Zij doelen daarmee niet alleen op stemgeluid tijdens het gebruik van (buiten)attracties, maar ook op het stemgeluid van bezoekers die zich door het park begeven. Voorts wordt betoogd dat ten onrechte is uitgegaan van 48 camperplaatsen als worst case-scenario omdat de in het plan opgenomen bouw- en gebruiksmogelijkheden veel ruimer zijn. Voor het onderzoek is volgens appellanten dus niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Alternatieven
In verband met het alternatievenonderzoek verwijst de Afdeling naar art. 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Hieruit volgt een plan-milieueffectrapport een beschrijving moet bevatten van de voorgenomen activiteit en de alternatieven daarvoor die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen. De keuze voor de locatie moet gemotiveerd worden. De Afdeling betrekt het voorliggende Masterplan bij de overwegingen omdat het basisalternatief in het milieueffectrapport daarop gebaseerd is. Omdat in het Masterplan de plangrenzen en een zonering zijn vastgelegd, is er volgens de toelichting geen discussie meer over de locatie en ruimtelijke begrenzing van de uitbreidingszones. Daarom zijn in het milieueffectrapport geen alternatieven voor de locatie van de uitbreiding van de dag- en verblijfsrecreatie onderzocht. Wel zijn in het rapport alternatieven voor de ontsluiting onderzocht. Op basis van een vergelijking van die alternatieven is het voorkeursalternatief bepaald, dat in het plan is vastgelegd. De Afdeling volgt de redenering van de gemeenteraad dat in het milieueffectrapport alleen reële alternatieven hoeven te worden onderzocht en dat in geval van de Efteling alleen de richting waarin de uitbreidingen plaatsvinden relevant is, waarbij vanwege de beperkte ruimte zeer beperkte keuzevrijheid bestaat. Ook zijn er geen alternatieven beschikbaar die zouden leiden tot een wezenlijk ander initiatief met andere milieueffecten. De Afdeling overweegt hierbij dat het verplaatsen van de Efteling zelf geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief is. Voor de nieuwe onderdelen van het milieueffectrapport heeft de gemeenteraad terecht aansluiting gezocht bij de zonering die in het Masterplan is weergegeven. Verder stelt de Afdeling vast dat door de ligging van het plangebied ten opzichte van de N261, het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" en de kern Kaatsheuvel een uitbreiding in oostelijke of noordelijke richting niet goed mogelijk is. Voor de camperparkeerplaats geldt nog dat een andere locatie op het niveau van het plan als geheel geen wezenlijk andere milieueffecten te verwachten zijn. Het alternatievenonderzoek voldoet hiermee volgens de Afdeling aan de wettelijke vereisten.
 
Bezoekersaantallen
Voor de vraag of van het juiste aantal bezoekersaantallen en daarmee het juiste aantal verkeersbewegingen is uitgegaan, verwijst de Afdeling naar het milieueffectrapport. Voor de doorkijk naar 2030 is uitgegaan van maximaal 7 miljoen bezoeken in 2030. Dat maximum is vastgelegd in de planregels. De raad heeft alleen voor het aantal bezoeken aan het attractiepark een maximum in de planregels neergelegd, omdat het grootste deel van het verkeer is toe te rekenen aan het attractiepark en omdat bij dit onderdeel van de Efteling de grootste variatie in de bezoekersaantallen kan optreden. In de verkeersonderzoeken is rekening gehouden met het bestaan van piekdagen. Naar het oordeel van de Afdeling is het niet van belang wanneer de piekdagen zich precies voordoen. Ook de overige onderzoeken gaan uit van het maximale aantal bezoekers. De Afdeling ziet niet in waarom een planregel met dit maximum niet handhaafbaar is. De gemeenteraad mocht ervan uitgaan dat de Efteling op elk moment actuele gegevens over het aantal bezoeken kan verstrekken. Dat deze gegevens van de Efteling zelf komen, is onvoldoende reden om op voorhand te twijfelen aan de betrouwbaarheid ervan. Voor zover appellanten vrezen dat niet daadwerkelijk gehandhaafd zal worden bij een overschrijding van het maximumaantal bezoeken, is dit een kwestie die in deze procedure niet ter beoordeling staat.
 
Parkeernormen
De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad kon uitgaan van andere normen dan de CROW-richtlijnen. De normen voor attractieparken zijn namelijk niet bruikbaar is, omdat daaruit zou volgen dat voor de Efteling slechts ongeveer 1.000 parkeerplaatsen beschikbaar hoeven te zijn. De parkeerbehoefte van het attractiepark is onderbouwd in een bijlage bij het milieueffectrapport (bijlage 4) en de toelichting bij het bestemmingsplan. De Afdeling volgt de gemeenteraad onder verwijzing hiernaar dat de in de planregels vastgelegde parkeernormen toereikend zijn voor de drukste dagen. De parkeernorm is tot stand gekomen door het aantal parkeerplaatsen in vergelijking met de periode 2011-2015 met dezelfde factor te laten toenemen als het aantal bezoeken. De Afdeling leidt uit de manier waarop de parkeernorm is berekend echter wel af dat de raad ervan uitgaat dat het gemiddelde aantal bezoeken per auto in de toekomstige situatie niet anders is dan in de huidige situatie. Appellanten hebben geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan verwacht moet worden dat in de toekomstige situatie een wezenlijk groter deel van de bezoekers met de auto naar het attractiepark zal komen waardoor er naar verhouding meer parkeerplaatsen nodig zijn. Het benodigde aantal parkeerplaatsen is daarbij bovendien naar boven afgerond. Ook speelt een rol dat op de drukste dagen met lange openingstijden plaatsen dubbel gebruikt kunnen worden. De parkeernormen zijn dus toereikend.
 
Geluidonderzoek
De Afdeling stelt vast dat uit het geluidonderzoek blijkt dat alleen rekening is gehouden met overdekte attracties. Het bestemmingsplan maakt echter ook buitenattracties mogelijk. Er is sprake van gillende bezoekers die daarvan gebruik maken. Naar het oordeel van de Afdeling kon de gemeenteraad niet zonder nader onderzoek concluderen dat het stemgeluid buiten attracties vanwege de afstand tot de woningen ondergeschikt is en daarmee niet relevant is voor de geluidbelasting. Het bestemmingsplan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (zorgvuldigheidsbeginsel).
 
Maximale mogelijkheden van de camperparkeerplaats
Voor zover het beroep de Camperparkeerplaats Bernsehoef betreft overweegt de Afdeling dat nu het gaat om een oppervlakte van ongeveer 8.000 m² veel meer campers kunnen worden geplaatst dan de 48 waarvan in de onderzoeken als worst case is uitgegaan. Het betreffende perceel is in bestemmingsplan voor verblijfsrecreatieve doeleinden bestemd. Ten hoogste twintig procent van het bouwvlak mag worden bebouwd, waarbij de maximale bouwhoogte voor gebouwen tien meter bedraagt. Het perceel is in het plan niet nader aangeduid als camperparkeerplaats. Evenmin is het aantal toegestane standplaatsen voor campers in het plan begrensd. De Afdeling overweegt voorts dat het gezien de ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel niet uitgesloten is dat daar een andere ontwikkeling dan een camperparkeerplaats wordt gerealiseerd. De ruimtelijke gevolgen van een dergelijke ontwikkeling heeft de raad niet in kaart gebracht. Hierdoor heeft de gemeenteraad onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de ruimtelijke gevolgen zijn van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep onder meer gegrond vanwege enkele rechtsonzekere planregels, strijd met artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht en het feit dat voor bijvoorbeeld de camperparkeerplaats niet van de maximale mogelijkheden van het plan is uitgegaan. De Afdeling draagt de gemeenteraad op om binnen 26 weken de gebreken in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te herstellen. Tot herstel heeft plaatsgevonden geldt een voorlopige voorziening.