ECLI:NL:RVS:2020:1230

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Sinds de PAS-uitspraak kan de onderbouwing van besluiten niet verwijzen naar de passende beoordeling bij de PAS. Herstel van besluiten is nadien wel mogelijk wanneer alsnog een (aanvullende) passende beoordeling voor het aspect stikstofdepositie wordt gedaan.
• Voor de beoordeling of sprake is van significant negatief effecten voor Natura 2000 moet onderscheid worden gemaakt tussen de aanleg- en de gebruiksfase.
• Het is in beroep niet voldoende om in algemene zin te betogen dat iedere toename van stikstofdepositie op een overbelast Natura 2000-gebied te veel is. Een conclusie in een passende beoordeling dat geen nadelige effecten optreden moet concreet bestreden worden.
• Bij het beschouwen van alternatieven in het MER en de uiteindelijke keuze van een alternatief mogen technische en financiële overwegingen een rol spelen. De afwezigheid van draagvlak is niet doorslaggevend voor de besluitvorming, maar kan wel een rol in de belangenafweging spelen.
• Een alternatief in een UNESCO-werelderfgoedgebied hoeft niet onderzocht te worden als dat nog waarden heeft en er andere reële alternatieven zijn.
• De Vercammencurve is geschikt om de aanvaardbaarheid van laagfrequent geluid van een transformatorstation te beoordelen.

Casus

Op 14 en 24 april 2019 hebben de ministers van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het rijksinpassingsplan "Net op zee Hollandse Kust (noord) en Hollandse Kust (west Alpha)” (het RIP) vastgesteld. Hiermee wordt mogelijk gemaakt dat de platforms van twee windparken op zee worden aangesloten op het landelijk hoogspanningsnet. Dat gebeurt met ondergrondse hoogspanningskabels naar het bestaande 380 kV hoogspanningsstation Beverwijk en een te bouwen transformatorstation op het industrieterrein IJmond in Wijk aan Zee. Voor de uitvoering van het project zijn ook een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (natuurvergunning) door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit en een omgevingsvergunning door het college van burgemeesters en wethouders van Wijk aan Zee verleend.
Niet in geschil is dat de ontwikkeling leidt tot stikstofdepositie bovenop de bestaande overschrijding van de kritische depositiewaarde op het Natura 2000-gebied "Noord-Hollands Duinreservaat". Een MER is ten grondslag gelegd aan onder meer het RIP. In het MER zijn verschillende alternatieven voor het tracé en de locatie van het transformatorstation onderzocht.
Appellanten voeren onder meer aan dat gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten en dat de ADC-fase had moeten worden doorlopen. Verder bestrijden zij dat de alternatieven voor het project zorgvuldig zijn afgewogen en betogen zij dat andere alternatieven beter geschikt zijn. Ook zou het transformatorstation leiden tot een onaanvaardbare geluidbelasting door laagfrequent geluid in de vorm van een bromtoon.
NB: In dit geval is de zogenoemde Vercammencurve gebruikt voor het aangeven van de hinder door laagfrequent geluid. Het uitgangspunt van deze curve is dat het aantal gehinderden door laagfrequent geluidsniveau beperkt blijft tot 3-10% van de bevolking. De Vercammencurve staat een zekere mate van hinder toe.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Passende beoordeling
Onder verwijzing naar de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) oordeelt de Afdeling dat het RIP niet kon worden vastgesteld en de natuurvergunning niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt. Hierdoor is er strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het gebrek in het RIP werkt door in de omgevingsvergunning voor het transformatorstation in Wijk aan Zee. Alle aan de orde zijnde besluiten moeten hierom worden vernietigd.
De Afdeling laat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand. Daarbij neemt ze in aanmerking dat naar aanleiding van de PAS-uitspraak een aanvullende passende beoordeling voor het aspect stikstofdepositie is opgesteld. Deze maakt een onderscheid in gevolgen tijdens de aanleg- en de gebruiksfase van het project:
-aanlegfase
In de aanlegfase van twee tot drie jaar is de tijdelijke depositie van maximaal 1,12 mol/ha/jr dermate klein dat op zichzelf een negatief effect is uitgesloten en het ecologisch gezien geen effect sorteert.
-gebruiksfase
Van belang is dat uit de aanvullende passende beoordeling blijkt dat in de gebruiksfase van het project nergens sprake is van meetbare depositie van stikstof. In de gebruiksfase is namelijk sprake van transport van opgewekte energie vanaf het windpark naar de aansluiting op het landelijke netwerk. Daarbij is er behalve bij incidenteel onderhoud en reparaties geen sprake van stikstofemissie.
De conclusie van de aanvullende passende beoordeling is dat met zekerheid significant negatieve effecten door de tijdelijke en kleine deposities zijn uitgesloten. Dat geldt voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden en voor de instandhoudingsdoelstellingen van stikstofgevoelige habitattypen in deze gebieden of van de soorten die van deze habitats afhankelijk zijn. Die conclusie is door appellant niet concreet bestreden. Het is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om in algemene zin aan te geven dat iedere toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied te veel is.
 
Alternatieven
De Afdeling overweegt dat de ministers bij de keuze van het tracé en de locatie voor het transformatorstation een afweging dienen te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het RIP. Daarbij hebben de ministers beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
Voor de keuze van het tracé zijn verschillende alternatieven eerst op hoofdlijnen en later gedetailleerd(er) onderzocht op milieueffecten, technische haalbaarheid, kosten en draagvlak. Uit het MER komt naar voor dat het plangebied relatief kleine negatieve effecten heeft op het milieu, er voor het aspect techniek geen grote aandachtspunten zijn en het de goedkoopste optie is. Aangezien het tracé waarnaar appellant verwijst technische en financiële bezwaren kent, mocht dat volgens de Afdeling afvallen in de besluitvorming. Het MER laat bovendien zien dat de gekozen locatie mogelijkheden heeft voor het faciliteren van toekomstige ontwikkelingen. En het alternatief dat appellant graag gekozen zou zien, loopt dwars door het UNESCO Werelderfgoed “de Stelling van Amsterdam”. Uit de "Heritage Impact Assessment" blijkt dat de Stelling van Amsterdam, ondanks de aanwezigheid van onder meer een bedrijventerrein en de A9, nog altijd de cultuurhistorische waarde heeft. Uit de "Heritage Impact Assessment" blijkt verder dat de keuze voor de locatie van appellant zou leiden tot een groot (niet mitigeerbaar) effect op de Stelling van Amsterdam en op basis van het UNESCO afwegingskader niet is toegestaan, omdat erbuiten reële alternatieven zijn.
Voor zover wordt aangevoerd dat er bij omwonenden onvoldoende draagvlak voor het plan bestaat, overweegt de Afdeling dat draagvlak niet van doorslaggevende betekenis is. Dit betekent niet dat het aspect draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Het streven naar draagvlak vormt een aspect dat zich vertaalt in de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid dient te maken.
De Afdeling acht voorts van belang dat de Commissie voor de milieueffectrapportage in het toetsingsadvies opmerkt dat de informatie in het MER van hoge kwaliteit is en dat de keuze voor het voorkeursalternatief goed is onderbouwd.
De Afdeling is van oordeel dat de ministers de voor- en de nadelen van de alternatieven goed in beeld hebben gebracht.
 
Laagfrequent geluid
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5262), bestaat er geen wettelijk voorgeschreven richtlijn voor het vaststellen van normen voor laagfrequent geluid. De Vercammencurve is geschikt om de aanvaardbaarheid van het laagfrequent geluid te beoordelen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2233). Op basis van het deskundigenverslag wordt vastgesteld dat de Vercammencurve niet overschreden wordt. De hinder van hoorbaar laagfrequent geluid is daarmee naar het oordeel van de Afdeling aanvaardbaar.
 
Uitspraak
De beroepen zijn gegrond. Het RIP en de uitvoeringsbesluiten moeten worden vernietigd vanwege de verwijzing naar de PAS in de passende beoordeling. De Afdeling laat de rechtsgevolgen in stand omdat de gebreken aan de besluiten inmiddels zijn hersteld.