ECLI:NL:RVS:2020:1125

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een projectplan Waterwet of een omgevingsvergunning voor een planologisch afwijkend gebruik, is geen plan of programma in de zin van de Smb-richtlijn.
• Normen in de Waterwet, die een wettelijke verankering van algemene beleidslijnen in hun meest algemene vorm betreffen, zijn geen plannen of programma zoals bedoeld in de Smb-richtlijn. De milieugevolgen worden pas zichtbaar en kunnen pas beoordeeld worden bij de uitvoering van projecten.
• De vraag of voor een eerder plan ten onrechte geen MER is gemaakt, is niet aan de orde bij een project, als dat plan geen kaders stelt voor dat project.

Casus

De Markermeerdijken (een 47,8 km lang dijktraject tussen Hoorn en Amsterdam) zijn een primaire waterkering en beschermen het achterland tegen overstroming.
Op 19 september 2018 heeft het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier met het oog op de veiligheid het projectplan Waterwet Versterking Markermeerdijken vastgesteld op grond van artikel 5.4 van de Waterwet.
Het projectplan voorziet in versterkingsmaatregelen. Het project gaat uit van de waterveiligheidseisen uit de Waterwet en sluit aan bij de voor de dijktrajecten van de Markermeerdijken aangegeven ondergrenzen en signaleringswaarden uit de Waterwet. De dijktrajecten bevinden zich deels in Natura 2000-gebieden.
Het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland heeft het projectplan op 30 oktober 2018 goedgekeurd. 
Om het projectplan uit te voeren, zijn door het college van Gedeputeerde Staten een aantal uitvoeringsbesluiten genomen, waaronder een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en het ‘wijzigen van een provinciaal monument’.
Appellanten komen op tegen het goedkeuringsbesluit en de uitvoeringsbesluiten.
 
Smb-richtlijn
Appellanten voeren aan dat naast een project-MER ook een plan-MER voor het projectplan en de uitvoeringsbesluiten had moeten worden opgesteld. Zij menen dat artikel 3 van de Smb-richtlijn niet juist is omgezet in het Nederlandse recht. De Nederlandse wetgever maakt volgens hen ten onrechte onderscheid tussen bestemmingsplannen en inpassingsplannen enerzijds en projectbesluiten en omgevingsvergunningen voor planologisch strijdig gebruik anderzijds. Appellanten stellen dat de rechtsgevolgen van deze besluiten hetzelfde zijn. Een omgevingsvergunning strijdig gebruik mag daarom niet uitgezonderd worden van de plan-m.e.r.-plicht. Zij wijzen in dat verband op een noot van M.A.A. Soppe in Milieu en Recht 2014/28 en op de Guidance Document ‘Uitvoering van richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s’ van de Europese Commissie. Ook uit de Notitie van de Europese Commissie over toepassing van de Habitatrichtlijn, blijkt dat een omgevingsvergunning met een verklaring van geen bedenkingen waarmee tevens planologische toestemming wordt geregeld, net als een bestemmingsplan of inpassingsplan een ruimtelijk besluit is. Vanwege de mogelijke nadelige gevolgen van het projectplan op Natura 2000-gebied door areaalverlies, is het volgens artikel 3, derde lid, van de Smb-richtlijn een plan-m.e.r.-plichtig besluit.
 
Het college van Gedeputeerde Staten licht toe dat de dijkversterking bij de start van de procedure in 2008 volgens categorie C12.2, kolom 4, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. direct project-m.e.r.-plichtig was. Vanwege de wetswijziging in 2011, bestond een m.e.r.-beoordelingsplicht op grond van categorie D3.2, kolom 4, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De al gestarte m.e.r.-procedure is toch voortgezet.
Ook wijst het college van Gedeputeerde Staten er op dat inhoudelijk geen verschil is tussen een project-MER en een plan-MER.
 
Gebrekkig voorafgaand plan-MER
Appellanten stellen dat er ook een plan-m.e.r.-plicht kan zijn als in het project-MER wordt uitgegaan van keuzes die in een eerder besluit zijn genomen, maar voor het eerdere besluit geen of een gebrekkig plan-MER is gemaakt. In dit geval kan volgens hen het projectplan verwijzen naar het plan-MER en de passende beoordeling voor het Nationaal Waterplan I (NPW1) en voor het Nationaal Waterplan 2 (NPW2) omdat deze niet voorzagen in de versterking van de Markermeerdijken. Het plan-MER en de passende beoordeling bij de herziening van NPW1 is volgens hen gebrekkig en onvolledig. Dit geldt ook voor het plan-MER voor een Deltaprogramma, een Hoogwaterbeschermingsprogramma en Stroomgebiedsbeheerplannen en Overstromingsbeheerplannen.
 
Normen Waterwet
Verder voeren appellanten aan dat de ondergrenzen en signaleringswaarden die voor dijktrajecten zijn opgenomen in de Waterwet, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 27 oktober 2016, C-290/15 (D’Oultremont), zijn aan te merken als een plan of programma in de zin van de Smb-richtlijn. Daarvoor zou ook ten onrechte geen adequate plan-MER zijn opgesteld.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Smb-richtlijn
De Afdeling constateert dat de Smb-richtlijn voor plannen en programma’s een aanvulling is op de M.e.r.-richtlijn voor projecten. De Smb-richtlijn gaat uit van een situatie dat eerst een plan of programma wordt vastgesteld en daarna een vergunning of een ander uitvoeringsbesluit voor de uitvoering wordt genomen. Beide richtlijnen zijn in het Nederlandse recht omgezet.
De Afdeling meent dat het projectplan zelf een vergunning voor een concreet project is. Uit de aard daarvan is het geen plan dat een kader vormt voor het verlenen van een vergunning. Het projectplan is dus geen plan in de zin van de Smb-richtlijn.
Ook een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (‘afwijkingsomgevingsvergunning’) is dat niet, omdat het slechts kan zien op het uitvoeren van een project dat strijdig is met het planologisch regime. Dat een passende beoordeling is opgesteld, maakt niet dat er in dit geval een verplichting bestaat om een plan-MER te maken, nu de passende beoordeling niet is opgesteld voor een plan (of programma) als bedoeld in de Wet natuurbescherming, de Smb-richtlijn of de Habitatrichtlijn.
 
Gebrekkig voorafgaand plan-MER
De Afdeling komt niet toe aan de vraag of het plan-MER voor NPW1 en de tussentijdse herziening daarvan, NPW2, een Deltaprogramma, een Hoogwaterbeschermingsprogramma en Stroomgebiedsbeheerplannen en Overstromingsbeheerplannen deugdelijk was.
Deze plannen vormen namelijk geen kader voor de versterking van de Markermeerdijken. Van bepaalde criteria en modaliteiten die in de genoemde plannen staan, wordt bij de Markermeerdijken niet uitgegaan. Voor zover naar normen wordt verwezen, geldt dat deze in de Waterwet staan.
 
Normen Waterwet
De Afdeling concludeert dat de normen uit de Waterwet kunnen worden gezien als een wettelijke verankering van algemene beleidslijnen in hun meest algemene vorm, die nog niets zeggen over de gevolgen voor het milieu. Het stadium waarin mogelijke gevolgen voor het milieu zichtbaar worden en waarin deze kunnen worden beoordeeld, is dan nog niet bereikt. De eventuele gevolgen voor het milieu blijken pas als de normen uit de Waterwet nadere invulling krijgen bij het nemen van maatregelen. Pas dan kan (en moet) acht worden geslagen op de gevolgen voor het milieu, bijvoorbeeld in de vorm van een project-MER. Dat is bij het onderhavige projectplan ook gebeurd.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond.