ECLI:NL:RVS:2019:4448

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Bedrijfseconomische belangen zijn niet verweven met het belang van bescherming van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, als het gebied niet is aangewezen vanwege bepaalde insecten en vleermuizen die relevant zijn voor een bedrijfsvoering.
• In een verkeersonderzoek bij een bestemmingsplan dat voorziet in een nieuwe ontsluitingsweg, moet ook het verkeer over die weg van en naar bestaande bestemmingen buiten het plangebied worden meegenomen.
• Verkeersbewegingen van en naar nieuwe bestemmingen mogen berekend worden op basis van het aantal te verwachten bezoekers en werknemers. Het is daarbij niet nodig een onderscheid te maken in de herkomst van verkeersstromen.
• In een Passende beoordeling moet ook worden beoordeeld of een toename van stikstofdepositie op leefgebieden van beschermde broedvogels, significante gevolgen kan hebben voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze vogelsoorten.
• Voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen op grond van de Vogelrichtlijn, mogen toekomstige beheermaatregelen niet in een natuurtoets worden betrokken om nadelige effecten van stikstofdepositie op het leefgebied van beschermde vogels te mitigeren.
• Als blijkt dat voor een bestemmingsplan een Passende beoordeling nodig is vanwege stikstofdepositie, moet een milieueffectrapport worden gemaakt en kan de gemeenteraad niet volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling. 

Casus

Op 19 december 2018 heeft de gemeenteraad van Bergen op Zoom het bestemmingsplan ‘Poortgebied Bergsche Heide en ontsluitingsweg’ vastgesteld. Het bestemmingsplan ligt in de nabijheid van Natura 2000-gebied Brabantse Wal en maakt onder andere de realisatie van horeca (in de vorm van fastfood-restaurants en een hotel) en de aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg mogelijk. Het gedeelte van de Brabantse Wal dat is aangewezen op grond van de Habitatrichtlijn, ligt op ongeveer 10 km van het plangebied. Het gedeelte van de Brabantse Wal dat is aangewezen op grond van de Vogelrichtlijn, ligt op ongeveer 1 km afstand van het plangebied.
 
De raad heeft bij de voorbereiding van het bestemmingsplan een vormvrije m.e.r.-beoordeling opgesteld en onderzocht of belangrijke negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebied zijn uit te sluiten. Daarvoor is het rapport ‘Poortgebied Bergsche Heide, toets Natura 2000-Wet natuurbescherming’ van 29 oktober 2018 opgesteld.
 
Relativiteit
Een van de appellanten komt op voor zijn bedrijfsbelang. Hij wijst er op dat zijn teeltbedrijf op 100 meter van het Natura 2000-gebied ligt en dat het afhankelijk is van verschillende insecten en vleermuizen ter bestrijding van de fruitvlieg. Hij voert aan dat een toename van stikstofdepositie natuurwaarden in het Natura 2000-gebied aantast en daarom ook nadelige gevolgen voor zijn bedrijfsvoering heeft.
 
Verkeersmodel
Volgens appellanten zijn onjuiste verkeersgegevens gebruikt in het verkeersmodel omdat verkeer van en naar de fastfoodketens van bezoekers uit Bergen op Zoom niet zou zijn meegenomen. Ook zouden verkeersstromen over de nieuwe ontsluitingsweg van en naar de bestaande brasserie en het bestaande recreatieterrein buiten beschouwing zijn gelaten. Als gevolg hiervan is de stikstofdepositie volgens hen onderschat.
 
Stikstofgevoelige planten
Appellanten voeren aan dat het gebied Brabantse Wal al overbelast is door stikstof. Het plan leidt met een toename van stikstofdepositie tot belangrijke nadelige gevolgen voor de stikstofgevoelige planten.
 
Beschermde vogelsoorten
Appellanten stellen dat in de natuurtoets te weinig aandacht is besteed aan de effecten van verzuring op de leefgebieden (en daarmee de instandhoudingsdoelstellingen) van beschermde vogelsoorten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547, betogen appellanten dat de natuurtoets niet alleen betrekking moet hebben op beschermde vogelsoorten, maar ook op soorten waarvan die vogels afhankelijk zijn.
 
De raad had volgens appellanten een Passende beoordeling en milieueffectrapport moeten maken.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Relativiteit
Volgens de Afdeling is er onvoldoende verwevenheid tussen de bedrijfsvoering van appellant en de bescherming van het Natura 2000-gebied. Hoewel appellant stelt dat hij belang heeft bij de aanwezigheid van verschillende insecten en vleermuizen, zijn dit geen soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Appellant kan daarom geen beroep doen op bepalingen die zien op de bescherming van het Natura 2000-gebied.
 
Verkeersmodel
De verkeersgegevens die als input zijn gebruikt voor de berekeningen, zijn ontleend aan het verkeersonderzoek “Verkeer en parkeren” dat voor dit bestemmingsplan is opgesteld. De verkeersbewegingen zijn berekend op basis van het aantal bezoekers per week, het aantal werknemers, het autogebruik met gemiddelde bezetting, de verdeling van bezoekers voor de drive-in en bezoekers die in het restaurant eten, en het aantal auto’s op een werk- en zaterdag. Hierin zijn eventuele bezoekers uit Bergen op Zoom al meegenomen. In het verkeersonderzoek is ook verkeer van en naar de bestaande brasserie en recreatieplas over de nieuwe ontsluitingsweg meegerekend. De Afdeling oordeelt dat juiste verkeersgegevens zijn gebruikt waardoor de stikstofdepositie niet is onderschat.
 
Stikstofgevoelige planten
De Afdeling oordeelt dat voldoende is onderbouwd dat stikstofdepositie als gevolg van het plan niet toeneemt op stikstofgevoelige planten in het deel van de Brabantse Wal dat is aangewezen op grond van de Habitatrichtlijn. De bijdrage die het bestemmingsplan hierop heeft, was volgens het rekenprogramma AERIUS Calculator versie 2016L minder dan 0,05 mol/ha/jr . Uit AERIUS Calculator versie 2019 blijkt dat de bijdrage 0,00 mol/ha/jr is. De Afdeling accepteert deze nieuwe berekening.
 
Beschermde vogelsoorten
Uit de nieuwe berekeningen blijkt dat het bestemmingsplan wel een bijdrage levert aan stikstofdepositie op delen van de Brabantse Wal die zijn aangewezen voor vogels. Volgens de instandhoudingsdoelstellingen voor een aantal beschermde vogelsoorten mag de omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een bepaalde populatie niet afnemen. Voor het leefgebied van de dodaars geldt een verbeteropgave. De genoemde vogelsoorten zijn afhankelijk van onder andere de leefgebieden voor zuur ven, droge heiden, droog struisgrasland, bos van arme zandgronden en eiken en beukenbos van lenige zandgronden. In het ecologisch onderzoek is in een aantal leefgebieden een toename van stikstof berekend, maar daar zouden de betreffende vogelsoorten niet of nauwelijks voorkomen. In het andere deel van de leefgebieden zou voldoende draagkracht voor de populatie zijn vanwege getroffen of te treffen beheermaatregelen.
 
Hoewel de natuurtoets concludeert dat geen sprake is van significante gevolgen, kan volgens de Afdeling niet worden uitgesloten dat een toename van stikstofdepositie op leefgebieden van beschermde broedvogels significante gevolgen kan hebben voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze vogelsoorten.

Volgens de Afdeling moeten significante gevolgen voor de draagkracht van het leefgebied op grond van de natuurtoets zonder meer uitgesloten zijn. In lijn met de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603), mogen toekomstige beheermaatregelen niet worden betrokken, wanneer deze maatregelen nog niet zijn uitgevoerd ten tijde van de beoordeling. Dit geldt volgens de Afdeling ook voor een natuurtoets.

De Afdeling oordeelt dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 2.7, eerste lid, in samenhang met artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wet natuurbescherming. Om de ruimtelijke ontwikkeling alsnog mogelijk te maken, zal de raad ofwel moeten motiveren dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van het plan geen significante gevolgen kan hebben, dan wel moeten aantonen dat uit een Passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Als blijkt dat een passende beoordeling nodig is, moet bij de voorbereiding van het plan ook een milieueffectrapport worden gemaakt en kan de raad niet volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.