ECLI:NL:RVS:2018:3299

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een concept-milieueffectrapport hoeft niet openbaar gemaakt te worden, als daarin persoonlijke beleidsopvattingen en feitelijke informatie dusdanig verweven zijn dat deze niet meer van elkaar te scheiden zijn. 

Casus

Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) heeft appellant de minister van Economische Zaken (nu de minister van Economische Zaken en Klimaat) verzocht om toezending van het concept-milieueffectrapport over Windmolenpark Drentse Monden en Oostermoer. De minister heeft dit op 18 december 2015 geweigerd, omdat het definitieve milieueffectrapport openbaar is en het concept bedoeld is voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
Volgens appellant is het milieueffectrapport alleen maar bestempeld als ‘intern beraad’ en heeft geen belangenafweging op basis van deze versie plaatsgevonden. Ook worden volgens appellant geen ambtenaren onredelijk benadeeld door openbaarmaking. Hij wijst er in dit verband op dat volgens de minister het concept vrijwel gelijk is aan de definitieve versie. Die laatste zou alleen uitgebreider zijn, van meer afbeeldingen zijn voorzien en sommige zinnen zouden anders zijn geformuleerd. Als wel moet worden aangenomen dat het voor intern beraad is, had de minister volgens appellant moeten motiveren welke gedeelten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Volgens appellant is sprake van een gestructureerd overleg.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Het gaat er om of degene die het stuk heeft opgesteld, het heeft bedoeld voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid.
Het interne karakter van beraad komt echter te vervallen als het gaat om een advies of een gestructureerd overleg. Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad hoeven niet openbaar gemaakt te worden, omdat de wetgever heeft beoogd dat ambtenaren ongehinderd en in alle openhartigheid kunnen bijdragen aan beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar als ze er zo mee zijn verweven dat ze niet meer te scheiden zijn, kan openbaarmaking geweigerd worden. In haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, heeft de Afdeling overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad moet nagaan of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Als in die opvattingen feitelijke informatie is opgenomen, moet gekeken worden of ze nog van elkaar te scheiden zijn. Openbaarmaking van de feitelijke informatie kan ook geweigerd worden als ze al openbaar is (zie ABRvS 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563 en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165). Stukken van derden, bedoeld voor intern beraad vanuit eigen ervaring en kundigheid ingebracht, kunnen alleen onder intern beraad vallen als die derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
De Afdeling overweegt dat het concept-milieueffectrapport aan te merken is als een voorstel voor het definitieve milieueffectrapport met betrekking tot een locatiekeuze van het windmolenpark. Het concept-milieueffectrapport bevat, voor zover het afwijkt van het openbaar gemaakte definitieve milieueffectrapport, persoonlijke beleidsopvattingen.
De Afdeling oordeelt dat de minister terecht heeft gezegd dat feiten en persoonlijke beleidsopvattingen in de fase waarin concepten opgesteld en binnen de sfeer van de overheid en haar adviseurs besproken worden, sterk verweven en niet van elkaar te scheiden zijn. Volgens de Afdeling heeft de minister de openbaarmaking terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ook heeft de minister terecht bij de belangenafweging zoals bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob het belang van bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen boven het belang van openbaarmaking gesteld. Daarbij weegt mee dat het definitieve milieueffectrapport wel openbaar is gemaakt en dat de milieu-informatie daarin is terug te vinden.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het hoger beroep ongegrond en bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank.