ECLI:NL:RVS:2018:2339

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• In een milieueffectrapport kan de trechtering en keuze voor een locatiealternatief onderbouwd worden.
• In een milieueffectrapport kan de invloed van een plan op recreatie inzichtelijk gemaakt worden.
• Beoordeling van de effecten van een windpark op vogelsoorten die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, mag worden gebaseerd op het 1%-criterium.

Casus

Op 18 september 2016 hebben de ministers van Economische Zaken (nu: Economische Zaken en Klimaat) en van Infrastructuur en Milieu (nu: Infrastructuur en Waterstaat) het inpassingsplan Windpark Fryslân vastgesteld. Op 8 augustus 2017 is het plan gewijzigd vastgesteld. Het gaat om een cluster van 89 windturbines met bijbehorende civiele werken zoals een kabeltracé, een werk- en natuureiland van 2 ha en een luwe zone als vooroever van 25 ha. Het plan levert een bijdrage aan de doelstelling voor windenergie op land die is opgenomen in het Nationale Energieakkoord.

Voor het plan is een milieueffectrapport en een Passende beoordeling opgesteld. In de Passende beoordeling is met het Flux Collision Model (FCM) een voorspelling gedaan over het aantal te verwachten vogelslachtoffers. Op het berekende aantal is het 1%-criterium toegepast. Dat wil zeggen dat als minder dan 1% van de vogelpopulatie door aanvaring met een windturbine sterft, er geen kans is op belangrijke nadelige gevolgen voor die populatie.

Locatiealternatieven
Appellanten betogen dat er alternatieven voor het windpark zijn met minder negatieve gevolgen voor de recreatieve mogelijkheden op het IJsselmeer. Zij pleiten voor een alternatief met een lijnopstelling langs de Afsluitdijk en wijzen op het rapport ‘Quickscan Windpark Afsluitdijk’ van 15 april 2015. Volgens hen neemt dit alternatief minder ruimte in beslag.

Vogels-mortaliteit
Appellanten vinden het FCM geen betrouwbare methode. Uit een rapport van Wageningen Environmental Research (WER) uit 2017 blijkt dat het aantal werkelijke slachtoffers sterk verschilt van het voorspelde aantal. Daarnaast menen zij dat de 1%-norm niet het uitgangspunt mag zijn bij vogelpopulaties waarvoor een herstelopgave voor de omvang en/of de kwaliteit van het leefgebied geldt. In het rapport van de WER uit 2017 blijkt dat voor die populaties een andere norm, te weten de ‘Population Persistence Index’ (hierna: PPI), beter bruikbaar is.

Recreatie en toerisme
Appellanten voeren aan dat in het milieueffectrapport is miskend dat de locatie voor het windpark een druk bevaren gebied is. Zij wijzen op het aantal sluispassages van de Lorentzsluizen in Kornwerderzand. Het milieueffectrapport is ten onrechte uitgegaan van schepen met een Automatic Identification System (AIS); de meeste recreatieschepen hebben deze niet. Ook vrezen zij negatieve effecten op toerisme en werkgelegenheid voor ondernemers langs het IJsselmeer.

Overwegingen van de bestuursrechter

Locatiealternatieven
De Afdeling constateert dat in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte en de Structuurvisie Wind op land gebieden zijn aangewezen op grond van hun landschappelijke en natuurlijke kenmerken. Het noorden van het IJsselmeer is één van de aangewezen gebieden. Voor het plan zijn locatiealternatieven binnen dit gebied in het milieueffectrapport onderzocht, waaronder de lijnopstelling langs de Afsluitdijk. Uit het milieueffectrapport blijkt dat deze is afgevallen vanwege de potentiële barrièrewerking voor vogels en het effect op de beleving van het gebied vanuit de Waddenzee.

Vogels-mortaliteit
De Afdeling oordeelt naar aanleiding van het deskundigenbericht dat het FCM een betrouwbare methode is. In de bijlage bij de Passende beoordeling zijn de aannames van het model onderbouwd aan de hand van een referentiewindpark. Het model bevat correctiefactoren om de verschillen tussen het referentiewindpark en het voorgenomen windpark te verrekenen.

Onder verwijzing naar haar eerdere de uitspraken van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9250, en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, oordeelt de Afdeling dat het 1%-criterium ook toegepast mag worden op populaties die reeds in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Over de PPI-methode zijn op dit moment nog wetenschappelijke kanttekeningen bij de bruikbaarheid daarvan. Van een algemeen aanvaard wetenschappelijk criterium is geen sprake. Appellanten hebben geen andere wetenschappelijk aanvaarde methode genoemd die tot een beter resultaat leidt.

Voor geen van de onderzochte vogelsoorten wordt verwacht dat deze boven een tiplaagte van 40 meter vliegen. Een mitigerende maatregel om extra sterfte te voorkomen is daarom niet aan de orde.

Recreatie
De intensiteit voor recreatie- en beroepsvaart is in het milieueffectrapport onderbouwd met een door MARIN opgesteld rapport. Dat bevat een analyse van het scheepvaartverkeer en mogelijke risico’s voor de scheepvaartveiligheid. Volgens het rapport zijn er op de beoogde locatie over het algemeen minder schepen dan in de rest van het IJsselmeer. Omdat het windpark toegankelijk blijft voor scheepvaartverkeer en andere watersportactiviteiten zal het verlies aan bevaarbaar oppervlak beperkt blijven. De door het windpark veroorzaakte fluctuaties van wind blijven volgens de minister binnen de bandbreedte van natuurlijke fluctuaties. De Afdeling vindt het voldoende onderbouwd dat de gebruiksvermindering voor recreatievaart aanvaardbaar is. Zij oordeelt dat het in dit geval redelijk is aan de realisering van het windpark meer gewicht toe te kennen dan aan het belang van waterrecreanten.

Uit het milieueffectrapport blijkt verder dat geen eenduidige informatie over de impact van windparken op toerisme langs de kust beschikbaar is. In sommige gevallen zijn kustgebieden positiever beoordeeld na realisatie van een windpark.
De Afdeling oordeelt dat het redelijk is dat de minister zich op de rapporten baseert.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen tegen de vaststelling van het gewijzigde inpassingsplan ongegrond.