ECLI:NL:RVS:2017:3504

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• In een langlopend gefaseerd traject is voldoende inspraak geboden, als inspraak op verschillende momenten telkens gemotiveerd wordt meegenomen in de besluitvorming.

• Het is voldoende om in het milieueffectrapport het laagfrequent geluid te onderzoeken aan de hand van de Deense norm, bij woningen waar de hoogste geluidbelasting wordt verwacht.

• De zogenoemde methode Miedema is een algemeen geaccepteerde methode om de lokale cumulatieve geluidsituatie bij een woning te beoordelen.

• Van een onderlinge afstand tussen windturbines van vijfmaal de rotordiameter kan na onderzoek in het milieueffectrapport gemotiveerd worden afgeweken.

• Een milieueffectrapport hoeft geen onderdeel uit te maken van een vergunningverlening voor een windturbinepark, als voor het betreffende plan een gecombineerd plan/project-milieueffectrapport is opgesteld.

Casus

Op 26 september 2016 heeft de raad van de gemeente Hardenberg het bestemmingsplan Buitengebied Hardenberg, Windpark De Veenwieken vastgesteld. Het windpark ligt in de gemeenten Hardenberg en Ommen en bestaat uit tien windturbines. Het plan voorziet in de realisatie van vijf windturbines op het grondgebied van de gemeente Hardenberg. De turbines hebben een maximale tiphoogte van 149,99 meter en een rotordiameter van maximaal 110 meter.
Voor het Ommense deel van het windpark hebben provinciale staten van Overijssel op 28 september 2016 een inpassingsplan vastgesteld.
De benodigde omgevingsvergunningen voor de windturbines zijn eveneens op 28 september 2016 verleend door respectievelijk het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg en het college van gedeputeerde staten van Overijssel.

Inspraak
Appellanten voeren aan dat inspraakmogelijkheden onvoldoende zijn geweest. Keuzes waren vroegtijdig gemaakt. Volgens hen is dat in strijd met het Verdrag van Aarhus.

Geluid
Appellant vreest hinder van laagfrequent geluid. Hij wijst op onderzoek van wetenschappers van een Deense Universiteit. Daarin wordt geconcludeerd dat schadelijke effecten van laagfrequent geluid worden onderschat. Het onderzoek in het milieueffectrapport over laagfrequent geluid is volgens hem onvoldoende, omdat het niet is gebaseerd op dezelfde toetspunten als het akoestisch onderzoek.
Volgens appellanten is in het milieueffectrapport niet onderbouwd waarom de methode Miedema is toegepast voor de cumulatieve geluidberekeningen. Bij een woning is naar hun mening sprake van een verslechtering in de geluidssituatie van uitstekend naar matig. Volgens hen is daar onvoldoende rekening mee gehouden bij de vaststelling van het plan.

Onderlinge afstand windturbines
Appellanten vrezen veiligheidsrisico’s omdat de onderlinge afstand tussen de windturbines in het plan drie maal de rotordiameter is, terwijl in bijlage 2 bij het advies van 18 juli 2014 van de Commissie m.e.r. over de Reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport vermeld staat dat de afstand meestal vijf maal de rotordiameter is. Zij wijzen ook op het rapport ‘Dedemsvaart Zuid; Advies Windmolens’ van 2012 van Het Oversticht. Daarin wordt een onderlinge afstand van zes maal de rotordiameter als randvoorwaarde gehanteerd. Daarnaast wijzen zij op het toetsingsadvies van 7 juni 2016 van de Commissie m.e.r. over het milieueffectrapport en de aanvulling daarop. Daarin wordt vanwege de onderlinge afstand van de turbines aanbevolen te zijner tijd een onafhankelijk keurings- en certificeringsinstituut te laten verifiëren of de turbine een klasse heeft die een aanvaardbare kans op vermoeiing en uiteindelijk breuk heeft. Appellant geeft aan dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunningen, omdat daarin een voorschrift is opgenomen dat drie weken voor de aanvang van de werkzaamheden de ontwerpcertificaten door het bevoegd gezag moeten worden ingediend.

Omgevingsvergunning
Appellant betwijfelt of het milieueffectrapport en de daarbij behorende onderzoeken voldoende inzicht geven in de milieueffecten voor de aangevraagde vergunningen. Vergunningaanvragers hebben verzocht het milieueffectrapport geen onderdeel uit te laten maken van de omgevingsvergunningen. Volgens appellant wordt daardoor niet voldaan aan de toetsingsgronden voor de activiteit milieu van artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Overwegingen van de bestuursrechter

Inspraak
De Afdeling overweegt dat de planvorming reeds in 2003 is gestart met de terinzagelegging van de Beleidsvisie windenergie in Noordoost-Overijssel. Voorafgaand aan de concrete planvorming voor De Veenwieken zijn opnieuw verschillende inspraakmomenten geweest. De inspraak is telkens gemotiveerd meegenomen in de besluitvorming, waarbij onder meer is ingegaan op het nut en de noodzaak van windenergie, de locatiekeuze en de milieueffecten. Los van de vraag of de artikelen van het Verdrag van Aarhus rechtstreekse werking hebben, oordeelt de Afdeling dat voldoende inspraak is geboden.

Geluid
De Afdeling constateert dat wettelijke normen voor laagfrequent geluid ontbreken. Volgens het RIVM leidt het wel tot extra hinder, maar is niet evident dat het een factor van belang is. Het RIVM is van mening dat de geldende normen voor hoogfrequent geluid voldoende bescherming bieden en dat het laagfrequente geluid niet apart beoordeeld hoeft te worden. Ook uit de brief van de staatssecretaris van I&M van 31 maart 2014 blijkt dat het aandeel laagfrequent geluid van een windturbine op een woning klein is en dat er geen bewijs is dat laagfrequent geluid ziekten veroorzaakt. In het MER is het te verwachten laagfrequent geluid onderzocht voor drie groepen woningen nabij het windpark waar de hoogste geluidbelasting wordt verwacht, onder meer aan de hand van de ‘Deense norm’ van 20 dB(A). Aan die norm wordt voldaan. Ook blijkt het laagfrequente geluid zich te beperken tot een klein deel van het laagfrequente referentiebereik. De Afdeling vindt de conclusie in het onderzoek navolgbaar.
Uit het deskundigenbericht volgt dat de methode Miedema een algemeen geaccepteerde methode is om de lokale cumulatieve geluidsituatie bij een woning te beoordelen. Uit de berekeningen in het milieueffectrapport blijkt dat bij een woning sprake is van een cumulatieve geluidbelasting van 40 naar 52 dB. De Afdeling oordeelt dat het niet onredelijk dat de raad dit acceptabel vindt, gelet op het belang van het windpark als bijdrage aan de landelijke duurzame energiedoelstelling, gelet op het feit dat deze toename inherent is aan een relatief stille omgeving en dat aan de wettelijke geluidnormen wordt voldaan. Het gecumuleerde gemiddelde geluidniveau is voorts onder het geluidniveau dat volgens het kennisbericht van het Kennisplatform Windenergie slaapverstoring kan veroorzaken. De Afdeling vindt het daarom redelijk dat de raad geen onaanvaardbare effecten op de slaapkwaliteit verwacht.

Onderlinge afstand windturbines
De Afdeling constateert dat geen wettelijke voorschriften bestaan over de aan te houden afstand tussen windturbines. Het milieueffectrapport vermeldt dat kortere tussenafstanden dan vijf maal de rotordiameter weliswaar leiden tot omzetverlies en meer turbulentie, maar op zich wel mogelijk zijn. In het milieueffectrapport is het veiligheidsrisico aan de hand van vier scenario’s onderzocht. Geconcludeerd wordt dat de situatie veilig is bij een onderlinge afstand van drie maal de rotordiameter. In het deskundigenbericht wordt bij de beoordeling van veiligheidsrisico’s een onderscheid gemaakt tussen de identificatieafstand (het invloedsgebied) en de veiligheidsafstand.
De veiligheidsafstand is in het deskundigenbericht aan de hand van het ‘Handboek Risicozonering Windturbines’ berekend op 204 meter. Omdat de turbines op 300 meter van elkaar zijn gepositioneerd, wordt voldaan aan de veiligheidsafstand. Uit het deskundigenbericht blijkt ook dat de identificatieafstand in dit geval 500 meter is. De kans op incidenten binnen de identificatieafstand is ongeveer een factor honderd maal kleiner dan binnen de veiligheidsafstand en daarom verwaarloosbaar bij het bepalen van de veiligheidsrisico’s.
De Afdeling vindt het gelet op het milieueffectrapport en het deskundigenbericht redelijk dat de raad en provinciale staten de afstand tussen de windturbines aanvaardbaar achten. De Afdeling vindt het daarom niet nodig dat voorafgaand aan de planvaststelling een onafhankelijk keurings- en certificeringsinstituut de kans op vermoeiing en uiteindelijk bladbreuk beoordeelt.

Omgevingsvergunning
Het milieueffectrapport is een gecombineerd plan- en project-milieueffectrapport en dient voor de besluitvorming over het bestemmingsplan, het inpassingsplan en de vergunningen voor het windpark. Volgens het college van B&W van Hardenberg en het college van gedeputeerde staten is de reden dat het milieueffectrapport geen onderdeel uitmaakt van de vergunningverlening, het voorkomen van onduidelijkheid in de bouw- en exploitatiefase. In de vergunningaanvraag is de exacte situering van de windturbines uitgewerkt. Het milieueffectrapport is aangevuld met een aanvullend akoestisch- en slagschaduwonderzoek van 1 augustus 2016. In die aanvulling is uitgegaan van de situering overeenkomstig de vergunningaanvraag. De Afdeling oordeelt dat de milieueffecten voor de vergunning voldoende onderzocht zijn in het milieueffectrapport en het aanvullende onderzoek.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond.