ECLI:NL:RVS:2017:3156

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het is niet in strijd met de M.e.r.-richtlijn dat het instemmingsbesluit van de minister van Economische Zaken over een winningsplan geen m.e.r.-(beoordelings)plichtig besluit is.

• Alle milieugevolgen van de aardgaswinning moeten worden betrokken bij een milieueffectrapport over de commerciële winning van aardgas (categorie C17.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.), ongeacht het specifieke besluit waarvoor het milieueffectrapport wordt opgesteld.

• De m.e.r.-plicht geldt niet voor projecten die al voor de inwerkingtreding van de M.e.r-richtlijn zijn vergund en die zonder werken of ingrepen in de materiële toestand worden voortgezet.

Casus

Op 30 september 2016 heeft de minister van Economische Zaken ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (de NAM) ingediende winningsplan Groningen Gasveld 2016 (het winningsplan 2016). In het winningsplan staat dat de NAM maximaal 24 mrd Nm³ gas per gasjaar mag winnen. Op 24 mei 2017 heeft de minister het besluit van 30 september 2016 gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit). In het wijzigingsbesluit is ingestemd met een maximale hoeveelheid te winnen aardgas van21,6 mrd Nm³ met ingang van het gasjaar 1 oktober 2017-30 september 2018.

Appellanten voeren aan dat voor het nemen van het instemmingsbesluit (en het wijzigingsbesluit) ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld. Zij doen in dat verband een rechtstreeks beroep op de M.e.r.-richtlijn omdat het Besluit m.e.r. een onjuiste implementatie van de richtlijn zou zijn. In het Besluit m.e.r. is de m.e.r.-(beoordelings)plicht gekoppeld aan de omgevingsvergunning voor de bij gaswinning benodigde mijnbouwwerken en niet aan een instemmingsbesluit over het winningsplan. Op die manier vindt volgens appellanten geen beoordeling van alle milieugevolgen van gaswinning plaats. Zij wijzen in dat verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 28 februari 2008, Abraham e.a., ECLI:EU:2008:133. Daarnaast is volgens hen de instemming met het winningsplan aan te merken als een ‘deelvergunning’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn. Zij wijzen in dat verband op de arresten van het HvJ EU van 7 januari 2014, Wells, ECLI:EU:2004:12, van 4 mei 2006, Commissie/VK en Noord-Ierland, ECLI:EU:2006:287, van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, ECLI:EU:C:2011:154 en 3 maart 2011, Commissie/Ierland, ECLI:EU:C:2011:109. Nu niet eerder een milieueffectrapport is opgesteld, wijzen zij op het arrest van HvJ EU van 26 juli 2017, Commune di Corridonia, ECLI:EU:C:2017:589.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling constateert dat in artikel 4, eerste lid, samen met bijlage I, categorie 14, van de M.e.r.-richtlijn, de commerciële winning van meer dan 500.000 m³ aardgas per dag is aangewezen als een m.e.r.-plichtig project. In Nederland is die verplichting omgezet in categorie C17.2 (de winning van aardgas, of de wijziging of uitbreiding daarvan, met een hoeveelheid van meer dan 500.000 m³ per dag) in de bijlage bij het Besluit m.e.r. Deze verplichting is gekoppeld aan de mijnbouwwetvergunning dan wel andere besluiten zoals de omgevingsvergunning voor het milieudeel. De Afdeling herhaalt haar uitspraak uit 2013 dat op dit punt de M.e.r.-richtlijn juist is geïmplementeerd. Ook oordeelt de Afdeling dat het in algemene zin onjuist is om van een m.e.r.-plicht uit te gaan voor projecten als niet eerder een milieueffectrapport is opgesteld. Die plicht geldt namelijk niet voor projecten die al voor de inwerkingtreding van de M.e.r-richtlijn zijn vergund en die zonder werken of ingrepen in de materiële toestand worden voortgezet. In het arrest Commune die Corridonia ging het om een project waarvoor ten tijde van het in werking zijn van de M.e.r.-richtlijn ten onrechte geen milieueffectrapport was opgesteld.

In de andere door appellant genoemde arresten van het Hof ging het om de vraag of bij een gefaseerde vergunningverlening de m.e.r.-plicht op het juiste moment kon plaatsvinden. In haar uitspraak van 2013 heeft de Afdeling echter al geoordeeld dat het instemmingsbesluit geen nieuwe of aanvullende vergunning is. Het is naar het oordeel van de Afdeling een naast de vergunning staand besluit over een plan waarin de voorgenomen voortgezette wijze van winning is beschreven. Voor zover appellanten betogen dat niet alle milieugevolgen van de aardgaswinning kunnen worden betrokken, nu de m.e.r.-plicht niet reikt tot het winningsplan, wijst de Afdeling op de artikelen 7.1 in samenhang met artikel 7.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Daarin staat de verplichting om alle milieugevolgen te betrekken.

Omdat geen sprake is van een onjuiste implementatie, kan geen rechtstreeks beroep op de M.e.r.-richtlijn worden gedaan.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de m.e.r.-beroepsgronden ongegrond, maar draagt de minister vanwege andere beroepsgronden op binnen een jaar beter te motiveren waarom hij instemt om de komende vijf jaar 21,6 mrd Nm³ aardgas te winnen.