ECLI:NL:RVS:2016:163

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Alternatieven mogen na het milieueffectrapport geoptimaliseerd worden, als de milieueffecten en alternatievenvergelijking in het rapport niet wezenlijk anders worden door de optimalisatie.

• Het milieueffectrapport dient voldoende milieu-informatie te bevatten om een besluit te kunnen nemen, maar hoeft niet volledig overeen te stemmen met het te nemen besluit.

• De ‘Ladder van Verdaas’ kan in een milieueffectrapport toegepast worden om te onderzoeken of een alternatief aan de doelstellingen van een plan voldoet.

Casus

Op 10 december 2014 hebben provinciale staten van de provincie Zuid-Holland het inpassingsplan RijnlandRoute (hierna: PIP) vastgesteld. Op diezelfde dag heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: het college) voor 148 woningen in de gemeenten Leiden, Katwijk en Oegstgeest hogere grenswaarden voor geluidbelasting vanwege wegverkeer vastgesteld voor dat PIP.

Op 17 december 2014 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu het tracébesluit A4 RijnlandRoute (hierna: tracébesluit A4) en het tracébesluit A44 Rijnlandroute (hierna: tracébesluit A44) vastgesteld.

De besluiten maken een nieuwe provinciale verbindingsweg tussen de A4 en de A44 mogelijk en tevens verbredingen naar 2x2 rijstroken van de bestaande provinciale weg N206 bij Katwijk en Leiden-West, en van de rijkswegen A4 bij Leiden en de A44 bij Leiden-Zuid en Leiden-West.

Aanleiding voor het plan is de slechte doorstroming van het verkeer op de N206 bij Katwijk en bij Leiden. De N206 is de belangrijkste oost-westverbinding in de regio Holland Rijnland en de slechte doorstroming belemmert de economische groei.

Alternatievenonderzoek
Appellanten zijn het niet eens met het gekozen alternatief omdat andere onderzochte alternatieven, waaronder het meest milieuvriendelijke alternatief, volgens hen beter aansluiten bij de doelstellingen van het project. Een van de optimalisaties van het gekozen alternatief betreft de geboorde tunnel ter hoogte van Voorschoten. De optimalisaties hadden volgens appellanten aan de Commissie m.e.r. moeten worden voorgelegd, omdat lokale milieueffecten zoals de luchtkwaliteit bij de tunnelmonden anders worden. Ook had nader onderzoek naar de effecten op de bodemkwaliteit moeten plaatsvinden.

Daarnaast betogen zij dat de andere alternatieven met boortunnels in een aanvulling op het milieueffectrapport onderzocht hadden moeten worden. Door een gedeputeerde was een aanvullend milieueffectrapport toegezegd.

Samenvatting MER tweede fase
Appellant betoogt dat de samenvatting van het milieueffectrapport misleidend voor de besluitvorming is, omdat daarin ten onrechte een variant van het alternatief ‘zoeken naar balans’ tegen Vlietland aan is weergegeven. In het MER hoofdrapport tweede fase zijn de twee varianten van dit alternatief wel correct weergegeven, namelijk op een afstand van 350 meter van Vlietland.

Verkeersgegevens
Appellanten stellen dat de verkeersprognoses ten onrechte alleen zijn gebaseerd op een groeiscenario dat uitgaat van een economische groei van 2,7% trendmatige economische groei (hierna: GE-scenario). Volgens hen had ook een laag groeiscenario betrokken moeten worden. Zij wijzen er in dat verband op dat de werkelijke verkeersontwikkeling al jaren achterblijft bij het GE-scenario en op diverse trendverwachtingen zoals de verwachte afname van bevolkingsgroei na 2040, het afnemend autobezit onder jongeren, het stagneren van de omvang van de beroepsbevolking en de verwachting van toenemend gebruik van de elektrische fiets in woon-werkverkeer. In dat verband wijzen zij er ook op dat in de verkeersberekeningen is uitgegaan van 2004 als basisjaar, terwijl vanaf 2010 sprake is van een afname van autoverkeer. Ook wijzen zij onder meer op verschillen in uitkomsten tussen het verkeersonderzoek voor het MER en dat voor het PIP, en onverklaarde verschillen in gehanteerde verkeersintensiteiten.

Nut en noodzaak
Appellanten menen dat provinciale staten onvoldoende hebben onderzocht of door het treffen van maatregelen aan bestaande infrastructuur het doel, te weten de verbetering van de verkeersdoorstroming, bereikt kan worden. Zij wijzen er in dat verband op dat de zogenaamde ‘Zevensprong /Ladder van Verdaas’ niet is toegepast.

Ook menen zij dat verbreding van de bestaande N206/Europaweg niet nodig is.

Overwegingen van de bestuursrechter

Alternatievenonderzoek
Provinciale staten hebben verschillende alternatieven voor het tracé onderzocht, waaronder ook de door appellanten genoemde alternatieven, en hebben een m.e.r.-procedure in twee fasen doorlopen. Twee overgebleven alternatieven zijn onderzocht in het MER tweede fase. Voor de keuze tussen die twee alternatieven is vervolgens een maatschappelijke kosten-baten analyse gemaakt. De resultaten daarvan zijn vastgelegd in het door Ecorys opgesteld rapport ‘Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse, MKBA’ van 12 april 2012 (hierna: het MKBA).

Daarna is een voorkeursalternatief gekozen op basis van het probleemoplossend vermogen, de kosten, de risico’s, de milieueffecten, de maatschappelijke kosten en baten, de economische effecten en de ruimtelijke kwaliteit. Naar aanleiding van het advies van de Commissie m.e.r. zijn diverse optimalisaties van het gekozen alternatief onderzocht. Op basis van het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling de keuze weloverwogen en transparant tot stand gekomen.

De Afdeling overweegt verder, onder verwijzing naar de uitspraak van 27 april 2001, nr. 201008134/1/M2, dat het MER zelf niet een besluit over een project inhoudt. Het MER wordt opgesteld om voldoende milieu-informatie te verzamelen om een besluit te kunnen nemen. De in de besluitvorming gemaakte keuze hoeft niet volledig overeen te komen met de in het MER beschreven uitvoering van het project. Na het MER zijn de milieueffecten van de optimalisaties onderzocht en in de Notitie effecten milieuoptimalisaties beschreven en vergeleken met het voorkeursalternatief uit het MER. Hieruit volgt dat de milieueffecten van een geboorde tunnel in plaats van een gegraven tunnel zijn beoordeeld. Gebleken is dat de milieueffecten gelijk zijn aan of gunstiger dan bij het voorkeursalternatief uit het MER. De in het MER gemaakte alternatievenvergelijking verandert niet wezenlijk door de optimalisatie. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de optimalisaties niet dusdanig ingrijpend dat het MER niet meer als basis voor het besluit kan dienen. Uit de plantoelichting blijkt ook dat verschillende alternatieven met boortunnels beschouwd zijn. Een toezegging van een gedeputeerde dat een aanvullend MER gemaakt zou worden heeft geen schending van het vertrouwensbeginsel tot gevolg.

Samenvatting MER tweede fase
De Afdeling constateert dat niet alleen de samenvatting van het MER, maar ook de rapporten van het MER tweede fase aan het besluit ten grondslag liggen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de besluiten zorgvuldig voorbereid.

Verkeersgegevens
In het MER tweede fase is gebruikgemaakt van een combinatie van twee statistische verkeersmodellen. De groeiscenario’s voor de verkeersmodellen worden voortdurend getoetst aan ontwikkelingen in demografie, mobiliteit en economie en zo nodig bijgesteld. De Afdeling acht het redelijk dat bewust gekozen is voor het GE-scenario om te voorkomen dat bij een verkeersprognose de milieueffecten worden onderschat en ook dat een gekozen oplossing op lange termijn onvoldoende toekomstvast zou zijn. Het hanteren van een ander basisjaar dan 2004 zou naar het oordeel van de Afdeling niet tot wezenlijk andere uitkomsten van de verkeersprognoses leiden, omdat de keuze voor een vervoermiddel maar heel langzaam verandert. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de verschillen in de uitkomsten van de verkeersberekening voldoende verklaard in de plantoelichting van het PIP. De Commissie m.e.r. heeft geconcludeerd dat gerekend is met verkeersintensiteiten die mogelijk een overschatting laten zien van de groei voor de komende jaren waardoor onder meer de score voor ‘toekomstvastheid’ wordt beïnvloed. Naar aanleiding van het advies is het MER aangevuld en heeft de Commissie geconstateerd dat de tekortkomingen zijn hersteld. De Afdeling oordeelt dat in de verkeersberekeningen bij het MER en bij het PIP voldoende rekening is gehouden met de door appellanten genoemde ontwikkelingen.

Nut en noodzaak
De Afdeling constateert dat de Commissie m.e.r. in het advies voor richtlijnen voor het MER adviseert om daarin nut en noodzaak van de RijnlandRoute geïnspireerd door de ‘Zevensprong van Verdaas’ verder uit te werken. In het MER eerste fase is daarop ingegaan en geconcludeerd dat uitbreiding van infrastructuur noodzakelijk is. In het richtlijnenadvies voor het MER tweede fase heeft de Commissie dit niet opnieuw geadviseerd.

De Afdeling vindt het aannemelijk dat het beter benutten en uitbreiden van de bestaande infrastructuur de verkeers- en leefbaarheidsproblemen niet oplost. Het is daarom redelijk dat provinciale staten het nodig vinden nieuwe infrastructuur aan te leggen.

Het vergroten van de capaciteit van de N206/Europaweg is nodig om te voldoen aan de doelstelling om sluipverkeer te verminderen. De verwachte toename van verkeer op de Europaweg is een gevolg van verkeersafname en verbetering van leefkwaliteit elders en geen aanwijzing dat niet aan de doelstelling wordt voldaan.

Uitspraak
De Afdeling verklaart alle beroepen ongegrond, met uitzondering van één niet-m.e.r.-gerelateerd beroep.