ECLI:NL:RVS:2015:3703

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een Passende beoordeling hoeft geen onderdeel uit te maken van een project-MER. 
• Als een Passende beoordeling mede bepalend is voor de vergunningverlening, moeten belanghebbenden in de gelegenheid gesteld worden daar een reactie op te geven. 
• De Nederlandse rechtsregel dat eerst een zienswijze ingediend moet worden voordat beroep openstaat, is niet in strijd met het Verdrag van Aarhus of de M.e.r.-richtlijn.

Casus

Op 3 maart 2015 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Limburg een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor klinker- en cementproductie, het opslaan van afvalstoffen voor een periode van 10 jaar. Ook is een revisievergunning verleend voor activiteiten in de groeve.

Tegen het besluit hebben Stichting Enci Stop (hierna: SES) en de gemeente Riemst (België) beroep ingediend.

De eerdere vergunning was vernietigd bij uitspraak van 5 februari 2015 door de Afdeling, zaaknrs. 201001848/1/A4 en 201300528/1/A4, wegens het ontbreken van een Passende beoordeling. Aan het besluit van 3 maart 2015 is mede het rapport ‘Passende beoordeling Belgische Natura 2000-gebieden kalksteenwinning en cementproductie’ van 21 januari 2015 van Arcadis (hierna: het rapport van Arcadis) ten grondslag gelegd.

Inspraak  
SES voert ten aanzien van milieueffectrapportage (m.e.r.) aan dat in strijd met artikel 6, vierde lid, van de M.e.r-richtlijn is gehandeld, omdat hen geen mogelijkheid voor inspraak is geboden. Zij menen dat het ontwerpbesluit en de passende beoordeling ter visie hadden moeten gelegd.

Beroep 
De gemeente Riemst heeft geen zienswijzen ingediend over het ontwerpbesluit in augustus 2009, maar is van mening dat de beroepsmogelijkheid daar los van moet staan. Hij wijst in dat verband op artikel 9, tweede en derde lid, van het Verdrag van Aarhus, de artikelen 6, vierde lid en 11 van de M.e.r.-richtlijn en twee arresten van het Hof van Justitie (arrest van 15 oktober 2009, C-263/08 Djurgarden, punten 38 en 39 en het arrest van 15 oktober 2015, C-137/14 Commissie/Duitsland).

Passende beoordeling 
SES meent dat het rapport van Arcadis onderdeel had moeten uitmaken van het MER.

Overwegingen van de bestuursrechter 
Inspraak
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 september 2015, zaaknr. 201409043/1/R6, dat een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de M.e.r.-richtlijn alleen mogelijk is als die bepalingen niet juist zijn omgezet in het Nederlandse recht. Artikel 6, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn is correct omgezet in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht. Het ontwerpbesluit is op 25 augustus 2009 ter inzage gelegd. In de uitspraak van 29 augustus 2012 heeft de Afdeling het besluit terugverwezen naar het college en daarbij bepaalt dat het nieuwe ontwerpbesluit niet opnieuw ter inzage moet worden gelegd. De wijzigingen in het besluit hebben voornamelijk betrekking op aangescherpte emissie-eisen. In dit geval zijn er daarom geen bijzondere omstandigheden die maken dat het ontwerpbesluit toch ter inzage moest worden gelegd. Het college had wel appellant in de gelegenheid moeten stellen op het rapport van Arcadis een reactie te geven. De Afdeling gaat echter aan dit gebrek voorbij omdat appellant tijdens de procedure wel van het rapport kon kennis nemen.

Beroep 
Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat iedere lidstaat in het eigen recht waarborgt dat een ieder die voldoende belang heeft en bij wie een inbreuk op een recht is gedaan, toegang heeft tot een rechter of een ander onafhankelijk en onpartijdig orgaan, zodat de procedurele en inhoudelijke rechtmatigheid van een besluit, handelen of nalaten bestreden kan worden. In artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus wordt geregeld dat dat ook geldt voor milieuaangelegenheden.

De Afdeling constateert dat artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus inhoudelijk overeenstemt met artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn. Aan een rechtstreekse toetsing aan het Verdrag van Aarhus komt de Afdeling daarom niet toe. Artikel 11, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn is in Nederland omgezet in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat artikel is niet ongunstiger dan de M.e.r-richtlijn en maakt het niet feitelijk onmogelijk om het beroepsrecht uit te oefenen. Naar het oordeel van de Afdeling hoeft artikel 6:13 Awb daarom niet buiten toepassing gelaten te worden.

Volgens de Afdeling volgt uit het arrest Djurgarden dat het gebruik maken van inspraak niet in de weg mag staan aan het indienen van beroep. In dit geval is de omgekeerde situatie aan de orde, er is juist geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid van inspraak. In het arrest Commissie/Duitsland gaat het over de vraag of het toegestaan is de procesbevoegdheid en de omvang van de rechterlijke toetsing te beperken tot eerder ingediende bezwaren. Volgens de Afdeling mag een lidstaat wel een appellant verplichten eerst alle bestuurlijke beroepswegen uit te putten voordat beroep bij de rechter ingediend mag worden.

Artikel 6:13 Awb is ook niet in strijd met artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus. Een rechtstreeks beroep op het Verdrag van Aarhus is daarom niet mogelijk. Daarbij weegt de Afdeling mee, dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus expliciet bepaalt dat een lidstaat eigen criteria mag stellen aan het recht van beroep.

Passende beoordeling 
De Afdeling overweegt dat noch in de m.e.r.-richtlijn noch in de Wet milieubeheer staat dat het verplicht is dat een passende beoordeling onderdeel uitmaakt van een project-MER.

Uitspraak 
De Afdeling verklaart het beroep van de gemeente Riemst niet-ontvankelijk, het beroep van Stichting Enci Stop ongegrond en veroordeelt het college in de proceskosten.