ECLI:NL:RVS:2015:3003

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Alternatieven die niet bijdragen aan de doelstellingen van het plan hoeven niet onderzocht te worden.
• Als natuurlijke processen moeilijk in een model te vatten zijn, is het gebruik van ‘expert judgement’ in het MER de meest doelmatige en wetenschappelijk geaccepteerde methode.
• Een Passende beoordeling is niet vereist, als een plan uitsluitend is bedoeld om de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied te behouden en voorziet in de daarvoor noodzakelijke maatregelen.

NB: Tijdens de toetsing van het MER over dit project door de Commissie m.e.r. (projectnummer 1882) was het plan niet uitsluitend gericht op behoud van de natuurlijke kenmerken van het gebied, maar was ook de aanleg van eilanden ten behoeve van recreatie voorzien.

Casus

Op 16 juni 2014 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu het rijksinpassingsplan ‘Natuurgebied het Zwin’ vastgesteld. Voor de uitvoering ervan hebben zij vier uitvoeringsbesluiten genomen, waartegen beroep is ingesteld.

Het Zwin is een natuurgebied dat is gelegen aan weerszijden van de Nederlands-Belgische grens. De gronden aan de Nederlandse zijde behoren grotendeels tot het Natura 2000-gebied ‘Zwin&Kievitepolder’. Het rijksinpassingsplan voorziet in het bestemmen van het bestaande natuurgebied, een uitbreiding daarvan door ontpoldering van de Willem Leopoldpolder, en het verplaatsen van een primaire waterkering.

Uit de toelichting op het rijksinpassingsplan blijkt dat het project twee doelstellingen heeft: enerzijds het duurzame behoud van het intergetijdengebied door het tegengaan van verzanding, anderzijds de creatie van voldoende natuur in het Schelde-estuarium om het estuarien systeem te verbeteren.

Alternatieven
Appellant voert aan dat in het MER ten onrechte geen alternatieven buiten het Zwin onderzocht zijn. Mogelijk bieden andere alternatieven een grotere bijdrage aan natuurherstel in de Westerschelde. Ook had het alternatief om het Zwin dieper uit te graven, moeten worden onderzocht. Het nulalternatief in het MER is volgens appellant niet goed gekozen, omdat geen rekening gehouden is met bestaand onderhoud.

Expert judgement
Appellanten zijn van mening dat het MER ten onrechte voornamelijk gebaseerd is op zogenoemd ‘expert judgement’ en niet op objectieve rapportages. Zij vinden dat in de verslagen van de bijeenkomsten inzichtelijk moet zijn hoe het expert judgement tot stand is gekomenen en in hoeverre de experts het met elkaar oneens zijn.

Doelstellingen
Appellanten betwijfelen of het plan invloed heeft op het estuarien systeem van de Westerschelde. Het Zwin is volgens hen geen onderdeel van de Westerschelde en het gebied kan dan ook geen bijdrage leveren aan het natuurherstel ervan. Ook zijn zij van mening dat de Westerschelde niet ongezond is vanwege vroegere inpolderingen. De polders lagen al hoog doordat ze opgeslibd waren. Omdat de Westerschelde ruim is, zijn er andere mogelijkheden om daar slikken en ondiep water terug te krijgen. Volgens appellanten wordt naar een doel toe geredeneerd, waarbij gebruikgemaakt wordt van allesomvattende begrippen zoals ‘estuariene natuur’ en ‘intergetijdengebied’ of nietszeggende begrippen zoals ‘robuuste natuur’, ‘nieuwe natuur’ en ‘natte as’.

Appellant kan zich ook niet verenigen met de doelstelling dat nieuwe natuur gecreëerd wordt. Zij wijzen in dat verband op het advies van de Commissie m.e.r. dat niet na 30 jaar maar mogelijk al na 10 jaar onderhoud nodig zal zijn.

Natura 2000
Appellanten wijzen er op dat door het plan areaalverlies zal optreden in het Nederlandse deel van het Zwin voor vijf habitattypen en dat het aanwijzingsbesluit daar geen ruimte voor biedt. Zij voelen zich op dat punt gesteund door het advies van de Commissie m.e.r. In reactie op het deskundigenbericht voeren zij verder aan dat onduidelijk is waar en op welke termijn het areaalverlies ongedaan wordt gemaakt. Tevens menen zij dat de gevolgen van het plan in samenhang gezien moeten worden met de aanleg van een jachthaven, de verbetering van de openbare ruimte in Cadzand-Bad en plannen om eilanden voor de Vlaamse kust te realiseren.

Overwegingen van de bestuursrechter
Alternatieven
In de toelichting op het rijksinpassingsplan staat dat aan het besluit tot uitbreiding van het Zwin een uitvoerig studietraject is voorafgegaan. Daaruit is gebleken dat uitbreiding van het Zwin de meest effectieve maatregel is. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 december 2011, zaaknr. 201100875/1/R2, dat het afhangt van de omstandigheden welke alternatieven redelijkerwijs in het MER onderzocht moeten worden. De Afdeling oordeelt dat het redelijk is om alternatieven buiten het Zwin niet te onderzoeken, omdat deze niet bijdragen aan de doelstelling om het intergetijdengebied het Zwin duurzaam te behouden.

Uitgaande van de locatie het Zwin zijn vijf basisalternatieven onderzocht in het MER, waarvoor weer verschillende varianten zijn uitgewerkt. Volgens het deskundigenbericht zou door het verder afgraven van het Zwin bestaande natuur verdwijnen. De Afdeling oordeelt dat ook dat alternatief niet aan de doelstelling voldoet en daarom niet onderzocht hoeft te worden.

De Afdeling constateert dat in het MER bij het nulalternatief niet alleen rekening is gehouden met autonome ontwikkelingen, maar ook met gestuurde ontwikkelingen zoals onderhoudswerken, het beperkt verleggen van de geul en het leeghalen van de zandvang. Om verzanding tegen te gaan, moeten deze werkzaamheden regelmatig uitgevoerd worden. De Afdeling acht het redelijk dat Nederland en Vlaanderen niet gekozen hebben voor het nulalternatief, nu uit het MER tevens blijkt dat vergroting van de komberging het meest bijdraagt aan het duurzaam behoud van het Zwin. De Afdeling weegt hierbij mee dat de Commissie m.e.r. in haar advies heeft opgenomen dat alle in het MER onderzochte alternatieven in meerdere of mindere mate een bijdrage leveren aan de projectdoelstellingen.

Expert judgement
De Afdeling oordeelt dat wat betreft ‘expert judgement’ het besluit niet gebrekkig is. De Afdeling weegt daarbij mee dat geen verslagen van bijeenkomsten beschikbaar zijn, omdat met eigen en niet met externe deskundigen is gewerkt. Wat de eigen deskundigen hebben aangevoerd, is direct in het MER opgenomen. Ook weegt de Afdeling mee dat natuurlijke processen in het gebied het Zwin zeer ingewikkeld zijn en niet helemaal te voorspellen. Het werken met ‘expert judgement’ is daarom de meest doelmatige en wetenschappelijk geaccepteerde methode.

Doelstellingen
De Afdeling constateert dat in de planregels is opgenomen dat de gronden bestemd zijn voor onder meer behoud, herstel en/of de ontwikkeling van natuurwaarden en/of ecologische waarden in het algemene en van estuariene natuur in het bijzonder. Een definitie van estuariene natuur ontbreekt in de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de begrippen en doelstellingen voldoende duidelijk. De Afdeling weegt daarbij mee dat in de plantoelichting wel een definitie is opgenomen van estuariene natuur en dat ook uit het MER duidelijk blijkt wat onderzocht is. De ambities van Nederland en Vlaanderen voor het gebied zijn in een verdrag vastgelegd. Voor de instandhoudingsdoelstellingen is een Natuurprogramma en een Ontwikkelingsschets opgesteld. Daarin worden drie ecologische zones voor de Westerschelde onderscheiden, waaronder het mondingsgebied inclusief het Zwin. Vergroting van het Zwin is daaronder als concreet project opgenomen. Natuurontwikkeling in grote aaneengesloten gebieden blijkt ecologisch het meest efficiënt te zijn. Er bestaat een beleidsmatige relatie tussen het Zwin en de Westerschelde. Het aanbrengen van slikken en ondiep water in de Westerschelde is geen doelstelling van het plan.

Dat enige verschillen bestaan in gehanteerde begrippen doet niet af aan de duidelijkheid van het doel van het plan, namelijk behoud en ontwikkeling van hetzelfde type estuariene natuur.

In het deskundigenbericht staat dat niet uit een van de rapporten geconcludeerd kan worden dat al na 10 jaar onderhoud nodig zou zijn. Appellanten hebben dit bericht niet weersproken.

Natura 2000
De Afdeling overweegt dat het plan direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied. De Afdeling weegt daarbij mee dat aannemelijk is gemaakt dat de geul in het Zwin zonder ingrepen in de periode 2017-2027 volledig zal dichtslibben, waardoor het gebied zal transformeren in een duinen-, rietvelden- en wilgenstruweel. Nu het plan uitsluitend is gericht op het behouden van het Natura 2000-gebied met de daarvoor noodzakelijke maatregelen, is een passende beoordeling niet vereist. Daarnaast blijkt uit de Passende beoordeling en de aanvulling daarop, dat beperkte negatieve effecten door het plan acceptabel zijn, omdat op termijn het plan leidt tot positieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen en belangrijke negatieve effecten daarom zijn uitgesloten.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.