ECLI:NL:RVS:2015:2510

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een MER mag na ter inzage legging aangevuld worden en met de aanvulling aan het besluit ten grondslag worden gelegd.
• Een MER kan mede gebruikt worden voor de onderbouwing van het nut en de noodzaak van een plan.
• Het is toegestaan om in het MER een inschatting te maken van het aantal verkeersbewegingen aan de hand van groeiscenario’s.
• Voor de beoordeling van effecten als gevolg van stikstofdepositie in Duitse Natura 2000-gebieden, mag worden aangesloten op de Duitse beoordelingsmethode.
• Alternatieven die niet realistisch zijn of die niet voldoen aan de doestelling van het project, hoeven niet onderzocht te worden.

Casus

Op 29 september 2014 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu het volgende besluit vastgesteld: “Tracébesluit Verruiming Vaarweg Eemshaven-Noordzee”. Het tracébesluit voorziet in een verruiming van de vaargeul van de hoofdvaarweg Eemshaven-Noordzee en de te onderhouden profielen, de wijze van verspreiding van baggerspecie en de te treffen maatregelen. Voor het storten van bagger zijn vier verspreidingslocaties aangewezen.

Het tracé ligt voor een deel in het Natura 2000-gebied Waddenzee, waarvan het estuarium van de Eems-Dollard deel uitmaakt, en in het Duitse Natura 2000-gebied Niedersächsisches Wattenmeer und Angrenzendes Küstenmeer. Het laatstgenoemde gebied is tevens Vogelschutzgebiet en overlapt gedeeltelijk andere Duitse Natura 2000-gebieden. Nabij het tracé liggen de Natura 2000-gebieden Noordezeekustzone, Duinen Schiermonnikoog, Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer, Hund und Paapsand en Unterems und Auβenems.

Procedure
Appellanten zijn van mening dat een nieuw ontwerp-tracébesluit ter inzage had moeten worden gelegd omdat bij het tracébesluit nieuwe bijlagen waren gevoegd. Het MER dat bij het ontwerp ter visie heeft gelegen, was volgens hen onvolledig. Ook is de methode dieplepelen pas in het uiteindelijke tracébesluit voorgeschreven.

Nut en noodzaak
Appellanten voeren aan dat verruiming van de vaarweg niet nodig is. De huidige bedrijven in de Eemshaven maken volgens hen geen gebruik van schepen met een diepgang van 14 meter (hierna: Panamax-schepen). Voor de aanvoer van kolen naar de kolencentrale RWE kan van kleinere schepen worden gebruikgemaakt. Zij menen dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar getij-afhankelijke wachttijden, de daaruit voortvloeiende schade en de werkelijke diepgang van schepen die de Eemshaven aandoen.

Andere appellanten wijzen op de onzekerheid over de uitbreiding van Vopak, zodat minder Panamax-schepen dan verwacht de Eemshaven zullen gebruiken. Daarnaast kan lading worden aangevoerd met kleinere schepen of gelichterde Panamax-schepen. Ook is onzeker of de Nbw-vergunning aan de kolencentrale RWE kan worden verleend. Verder kan volgens appellanten volstaan worden met een enkelzijde passeerstrook in plaats van een dubbele strook aan weerszijden van de middengeul.

Verkeersbewegingen
Appellanten menen dat het aantal schepen waarvoor de onderzoeken in het MER over onder- en bovenwatergeluid, luchtkwaliteit, stikstofdepositie en veiligheid zijn gedaan, is onderschat. Door de verruiming van de geul is ook Delfzijl bereikbaar voor Panamax-schepen. Aan het aantal schepen is geen maximum gesteld in het besluit.

Slib en vertroebeling
Appellanten zijn van mening dat voor het bepalen van de gevolgen van het verspreiden van zand en slib ten onrechte alleen het model Delft3D is toegepast. Volgens hen hadden naast dat model ook andere modellen toegepast en met elkaar vergeleken moeten worden, en aangevuld met veldwaarnemingen.

Appellanten vrezen dat door de vertroebeling de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden aangetast worden, omdat ook een geringe afname van de primaire productie gevolgen heeft. Ook is de afname van de primaire productie onderschat en is geen rekening gehouden met langetermijngevolgen.

Negatieve gevolgen kunnen volgens appellanten niet voorkomen worden met monitoring.

Stikstofdepositie
Appellanten betogen dat belangrijke negatieve effecten als gevolg van een toename van stikstofdepositie niet zijn uit te sluiten. Zij wijzen er op dat de kritische depositiewaarde al wordt overschreden. De maatregel uit het tracébesluit, het eenmalig plaggen en struweel verwijderen, is onvoldoende. Op niet geplagde plekken zal in ieder geval een verslechtering zijn. Ook is niet vastgelegd dat de maatregel tijdig zal worden uitgevoerd. Omdat de maatregel een compenserende maatregel is en niet een mitigerende, had de zogenoemde ADC-procedure moeten worden gevolgd.

Volgens de minister volgt uit de Passende beoordeling en de Aanvulling Milieueffectrapport en Passende beoordeling (hierna: de Aanvulling) dat belangrijk nadelige gevolgen zijn uitgesloten. De maatregel in het tracébesluit staat los daarvan.

Appellanten betogen bovendien dat het habitattype Grijze Duinen op Borkum niet verder mag verslechteren door een toename van stikstofdepositie.

Alternatieven
Appellanten brengen naar voren dat onvoldoende alternatieven voor de verdieping en verbreding van de geul, de keerplaats en verspreidingslocaties in aanmerking zijn genomen. Volgens hen had moeten worden overwogen bagger op land te brengen of buiten het bereik van sterke stromingen. Ook hadden alternatieven met een minder diepe vaargeul onderzocht moeten worden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Procedure
De Afdeling verwijst naar zijn uitspraak van 27 juli 2011, zaaknr. 201007643/1/M2, waarin is overwogen dat uit geen rechtsregel volgt dat het verplicht is om het ontwerp-tracébesluit opnieuw ter visie te leggen als van het eerdere ontwerp wordt afgeweken. Ook staat geen rechtsregel in de weg aan het aanvullen van de motivering van het besluit.

Nut en noodzaak
De Afdeling overweegt dat de minister beleidsvrijheid heeft bij het afwegen van de diverse belangen. Bovendien blijkt uit de motivering van het tracébesluit dat de huidige vaarweg alleen voor schepen met een maximale diepgang van 10,67 meter toegankelijk is. In de Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en in het MER is toegelicht dat, hoewel niet zeker is dat alle projecten doorgaan, het rijks- en provinciale beleid uitdrukkelijk zijn gericht op een goede zeezijdige bereikbaarheid en de ontwikkeling van Eemshaven met energiegerelateerde bedrijvigheid. Voor die bedrijven is bereikbaarheid met Panamax-schepen nodig. Ook bij tegenvallende ontwikkelingen is de verdieping van de geul rendabel volgens de minister. De passeerstroken zijn er voor de veiligheid.

De Afdeling vindt de afweging van de minister redelijk.

Verkeersbewegingen
In het MER is een inschatting gemaakt van het aantal schepen, uitgaande van een scenario met een lage en hoge groei. De te verwachten afname van kleinere schepen is niet meegenomen. In de onderzoeken is uitgegaan van het worst-case scenario. Het MER licht ook toe van welke scheepsgerelateerde gegevens is uitgegaan. De minister heeft op de zitting toegelicht dat Delfzijl niet bereikbaar is voor Panamax-schepen. De Afdeling meent daarom dat de onderzoeken aan het besluit ten grondslag mogen liggen.

Slib en vertroebeling
Volgens het deskundingenbericht is het gebruikelijk om numerieke modellen toe te passen. Ook is het gebruikelijk om, zoals hier, Delft3D-software toe te passen voor simulatie van estuaria, aangevuld met meetgegevens. In de Aanvulling MER en de Passende beoordeling staat dat experts in een audit zijn geraadpleegd over het hydromorfologische onderzoek, inclusief aannames, modellering en conclusies. In de audit zijn gevoeligheidsanalyses met twee verschillende modellen uitgevoerd. Volgens de auditcommissie is de slibverspreiding voldoende duidelijk in beeld gebracht om conclusies over vertroebeling te kunnen trekken. De Afdeling meent dat de onderzoeken aan het besluit ten grondslag mogen liggen. De Afdeling weegt daarbij mee dat modellen noodzakelijkerwijs een abstractie van de werkelijkheid weergeven en dat de uitkomsten in dit geval aan een auditcommissie zijn voorgelegd.

Volgens het tracébesluit worden conform de Wet milieubeheer de feitelijke milieugevolgen over een periode van tien jaar na de start van de werkzaamheden geëvalueerd. Voordat de werkzaamheden starten wordt een nulmeting gedaan. Het is aannemelijk dat eventuele effecten tijdig worden onderkend.

Stikstofdepositie
De Afdeling overweegt dat uit de Passende beoordeling en de Aanvulling blijkt dat een toename van 0,5 mol N/ha/jaar als gevolg van de vaarwegverruiming optreedt. In grote delen van Schiermonnikoog zijn de omstandigheden dusdanig gunstig dat de stikstofdepositie geen gevolgen heeft. In een enkel centraal deel van Schiermonnikoog zijn de omstandigheden dankzij beheermaatregelen ook gunstig geworden. De staat van instandhouding zal verder worden verbeterd door het voortzetten van de duinherstelmaatregelen. Als voldoende vaststaat dat de maatregelen zullen worden voortgezet, mogen deze betrokken worden bij de te verwachten feitelijke ontwikkeling. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 10 december 2014, nrs. 201110075/4/R4 en 201201853/3/R4. De maatregel uit het tracébesluit is niet bedoeld voor het verminderen van eventuele schadelijke gevolgen van het project.

Over de gevolgen van stikstofdepositie op Duitse Natura 2000-gebieden overweegt de Afdeling dat terecht is aangesloten bij de Duitse beoordelingsmethode, waarbij effecten alleen in beschouwing worden genomen als de stikstofdepositie als gevolg van het project meer dan 7,14 mol N/ha/jaar bedraagt.

Alternatieven
De Afdeling overweegt dat in het MER verschillende varianten in verspreidingsstrategie zijn onderzocht. Er zijn geen realistische alternatieven voor toepassing van slibarme en slibrijke specie op land. Vanwege de stijgende zeespiegel dient volgens rijksbeleid de specie teruggebracht te worden in zee. De Afdeling neemt ook in aanmerking dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast, als rekening wordt gehouden met de ruiperiode van de eider. Daarnaast heeft de minister toegelicht dat er geen alternatief is voor de keerplaats. De plek van de keerplaats is bepaald door de grenzen van het Niedersächsisches Wattenmeer, de ligging van de vaarwegen, het Duitse kabeltracé en de plaatselijke bodemsanering. Een verschuiving zou leiden tot meer baggerwerk. Alternatieven voor een minder diepe vaargeul voldoen niet aan de doelstelling en hoeven daarom niet onderzocht te worden.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond, maar verklaart een andere beroepsgrond gegrond en bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.