ECLI:NL:RVS:2014:517

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het Verdrag van Espoo is in de m.e.r.-richtlijn is geïmplementeerd. Een rechtstreeks beroep op het Verdrag van Espoo is om die reden in beginsel niet mogelijk.
• Als een appellant niet kan aangeven waarom de m.e.r.-richtlijn niet correct in de Wet milieubeheer is geïmplementeerd, dan komt aan de mer-richtlijn geen rechtstreekse werking toe.
• Wordt uitsluitend de actualisatie van het Veiligheidsrapport van een kerncentrale vergund, zonder fysieke wijziging van die centrale, dan is geen sprake van wijziging, uitbreiding of oprichting in de zin van het Besluit m.e.r. Ook niet als daaruit voortvloeit dat de ontwerpbedrijfsduur van de kernenergiecentrale wordt verlengd. Er is daarom geen sprake van een m.e.r.-beoordelingsplicht.
• De wijziging van de Kernenergievergunning vormt geen fase in een vergunningprocedure die is gericht op de uitvoering van activiteiten waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Daarom is er geen verplichting om een m.e.r.-beoordeling te verrichten vanwege het arrest HvJEU 17 maart 2011, C-275/09.

Casus

Bij besluit van 18 juni 1973 is aan EPZ, de exploitant van de kerncentrale Borssele (KCB), voor het in werking brengen en houden van de centrale een Kernenergiewetvergunning (Kew-vergunning) voor onbepaalde tijd verleend. Bij die vergunningverlening is uitgegaan van een bedrijfsduur van 40 jaar van de KCB. Die bedrijfsduur was tevens het uitgangspunt in het Veiligheidsrapport, dat onderdeel uitmaakt van de Kew-vergunning.

Bij besluit van 18 maart 2013 heeft de minister van EZ aan EPZ een wijzigingsvergunning verleend. Die wijziging behelst onder meer de actualisatie van het Veiligheidsrapport. Daarmee is de ontwerpbedrijfsduur van de KCB verlengd van 40 naar 60 jaar.

Tegen het besluit van 18 maart 2013 is door een aantal appellanten beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak ingesteld. Deze appellanten voerden onder meer het volgende aan.

Besluit milieueffectrapportage, Verdrag van Espoo, m.e.r.-richtlijn
Ten onrechte is volgens appellanten geen m.e.r.-beoordeling verricht, omdat de vergunde wijzigingen aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Ter onderbouwing wijzen zij op artikel 4 lid 2 en bijlage II, onder 13 m.e.r.-richtlijn (PB 2012 L 26) en op hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Bij de interpretatie van deze bepalingen moet worden gekeken naar het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband (Verdrag van Espoo). Het niet opstellen van een m.e.r.-beoordeling is in strijd met het Verdrag van Espoo.

De onder het Verdrag van Espoo in het leven geroepen “Implementation Committee” heeft recent geoordeeld dat de levensduurverlenging van een kerncentrale, die niet gepaard gaat met verdere fysieke ingrepen, onder het Verdrag van Espoo moet worden beschouwd als een aanzienlijke wijziging die tot een m.e.r.-beoordeling dient te leiden.

Uit de wijzigingsvergunning volgt volgens appellanten dat artikel 11 lid 1 onder c Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (Bkse) van toepassing is, zodat vaststaat dat de aanvraag betrekking heeft op een wijziging van de inrichting. De omstandigheid dat verschillende onderdelen van de KCB op den duur mogelijk moeten worden vervangen, bevestigt dat binnen de KCB ingrijpende wijzigingen plaatsvinden.

Categorie D-22.3, onder 5°, van het Besluit m.e.r is volgens appellanten van toepassing. Deze categorie ziet op de wijziging van het tijdstip van buitengebruikstelling of ontmanteling van een kerncentrale en andere kernreactoren, voor zover die wijziging meer dan 5 jaar bedraagt. De wijzigingsvergunning wijzigt tevens het tijdstip waarop de KCB buiten werking wordt gesteld.

Artikel 15a lid 1 Kew leidt tot m.e.r.-beoordelingsplicht vergunningbesluit
Artikel 15a lid 1 Kew stelt dat met ingang van 31 december 2033 de vergunning voor het in werking houden van de KCB vervalt. De invoering van dat artikel heeft de wijziging van het tijdstip van buitengebruikstelling als bedoeld in onderdeel D-22.3, onder 5°, van het Besluit m.e.r. tot gevolg.

De wijziging van het tijdstip van buitengebruikstelling bij wet leidt er volgens appellanten toe dat een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt op het moment dat het eerstvolgende besluit over een wijziging wordt genomen. Ter onderbouwing verwijzen zij naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2011, C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De aangevraagde wijzigingen moeten volgens hen worden beschouwd als fase van een uit verschillende fasen bestaande procedure waarvoor uiteindelijk een m.e.r.-beoordelingsplicht bestaat.

Overwegingen van de bestuursrechter
Besluit milieueffectrapportage, Verdrag van Espoo, m.e.r.-richtlijn
Naast Nederland is ook de Europese Unie partij bij het Verdrag van Espoo. De m.e.r.-richtlijn is hiermee door de wijzigingsrichtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 in overeenstemming gebracht. De m.e.r.-richtlijn is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Niet is bestreden dat de mer-richtlijn correct is geïmplementeerd. Aan de mer-richtlijn komt geen rechtstreekse werking toe.

De wijzigingsvergunning heeft niet tot gevolg dat binnen de KCB feitelijke wijzigingen plaatsvinden. Zij heeft uitsluitend betrekking op de actualisatie van het Veiligheidsrapport. De aangevraagde wijzigingen vallen niet onder een activiteit als bedoeld in onderdeel D-22.3, onder 5°, van het Besluit m.e.r., omdat hetgeen is aangevraagd geen wijziging, uitbreiding of oprichting als bedoeld in onderdeel A, lid 2, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is. Daarin is:

• wijziging: een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen;
• uitbreiding: het opnieuw in gebruik nemen van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen;
• oprichting van een inrichting: een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.

Dat hetgeen is aangevraagd in de toekomst tot gevolg kan hebben dat componenten van de KCB moeten worden vervangen, maakt niet dat er daarom sprake is van een wijziging van de KCB.

Uit de omstandigheid dat de minister de aanvraag voor wijziging van de vergunning heeft getoetst aan artikel 11 lid 1 onder C Bkse, vloeit niet voort dat binnen de KCB feitelijke wijzigingen plaatsvinden.

Uit het door appellanten aangehaalde recente oordeel van het Implementation Committee kan niet worden afgeleid dat wel sprake is van een feitelijke wijziging.

Gelet op het voorgaande kon de minister zich terecht op het standpunt stellen dat geen m.e.r.-beoordeling hoefde plaats te vinden.

Artikel 15a lid 1 Kew leidt tot m.e.r.-beoordelingsplicht vergunningbesluit
In het arrest van 17 maart 2011 heeft het Hof van Justitie het volgende overwogen: een vergunning die formeel geen betrekking heeft op een activiteit die aan een m.e.r.-beoordeling in de zin van de bijlagen I en II bij de m.e.r.-richtlijn moet worden onderworpen, kan volgens vaste rechtspraak niettemin de uitvoering van een dergelijke beoordeling vereisen. Dat is aan de orde wanneer die vergunning een fase vormt van een procedure die uiteindelijk gericht is op de goedkeuring van een activiteit die een project in de zin van artikel 2 lid 1 m.e.r.-richtlijn is. Wanneer het nationale recht voorschrijft dat de vergunningprocedure in verschillende fasen verloopt, dan moet de m.e.r.-beoordeling van een project in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is om alle milieueffecten die het project kan hebben, te onderscheiden en te beoordelen.

De Afdeling stelt dat hetgeen in de wijzigingsvergunning is aangevraagd, geen fase vormt van een uit verschillende fasen bestaande vergunningprocedure die uiteindelijk is gericht op de uitvoering van activiteiten waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt.

NB De Afdeling citeert in haar uitspraak D-22.3 onder 5° van het Besluit m.e.r. zoals dat luidde tot 24 oktober 2012. Aangezien de wijzigingsvergunning is genomen op 18 maart 2013, heeft de Afdeling de onjuiste redactie vermeld. In bovenstaande weergave van deze uitspraak is wel de juiste redactie opgenomen.

Uitspraak
De Afdeling concludeert dat de beroepsgrond inhoudende dat ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling is verricht, faalt. De Afdeling verklaart het beroep van twee appellanten niet ontvankelijk en het beroep voor het overige ongegrond.