ECLI:NL:RVS:2014:4654

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een partiële herziening van een bestemmingsplan op aanvraag kan ook plan-m.e.r.-plichtig zijn.
• Een eerder plan-MER kan gebruikt worden ter onderbouwing van een ander plan, mits het detailniveau van het plan-MER hetzelfde is als het betreffende plan en voldoet aan de overige wettelijke vereisten van een MER. Het eerdere plan-MER moet bij de stukken ter inzage worden gelegd en in het besluit moet worden vermeld hoe ermee rekening is gehouden.
• De referentiesituatie in een MER en de bijbehorende plantoelichting moet eenduidig zijn en van dezelfde situatie uitgaan.
• In een plan-MER horen voor de hand liggende alternatieven, bijvoorbeeld die de Commissie m.e.r. heeft aangedragen, beschreven te zijn.

Casus

Op 21 februari 2013 heeft de gemeenteraad van Lansingerland het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid, 1e partiële herziening" (hierna: herzieningsplan) gewijzigd vastgesteld. Op 18 juli 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoefweg-Zuid (Bleizo)" (hierna: bestemmingsplan Bleizo) gewijzigd vastgesteld.

Het herzieningsplan maakt bedrijven mogelijk tot en met categorie 4.1 en 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het plan. Onder meer bedrijven die pulp, papier en karton, metalen in primaire vorm en bepaalde chemische producten vervaardigen, zijn toegestaan. In het voorheen geldende bestemmingsplan was vrijwel het hele terrein bestemd voor agro-gelieerde bedrijven. Voor het herzieningsplan is geen MER opgesteld.

Het bestemmingsplan Bleizo betreft een actualisatie van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid’ uit 1998. Het herzieningsplan maakt onderdeel uit van het bestemmingsplan Bleizo. Het bestemmingsplan Bleizo staat evenals het herzieningsplan bedrijven tot en met milieucategorie 4.1 en 4.2 toe, zonder dat hierbij een beperking geldt tot agro-gelieerde bedrijven.

Tegen deze besluiten heeft het bedrijf Prisma beroep ingesteld. In geval van het herzieningsplan voert het aan dat ten onrechte geen m.e.r. is doorlopen. De raad brengt hier tegen in dat het geen kaderstellend plan betreft en het daarom niet m.e.r.-plichtig is.

Met betrekking tot het bestemmingsplan Bleizo voert Prisma aan dat ten onrechte geen nieuw MER is opgesteld en is verwezen naar het MER bij het bestemmingsplan uit 1998 en naar het plan-MER bij de intergemeentelijke structuurvisie uit 2011 (het plan-MER ISV). De plantoelichting voldoet naar zijn mening inhoudelijk niet aan de vereisten van artikel 7.7 van de Wet milieubeheer. Daartoe voert hij aan dat niet is uitgegaan van actuele gegevens en van de maximale mogelijkheden, dat de referentiesituatie onjuist is en dat geen alternatieven in beschouwing zijn genomen.

De raad stelt zich op het standpunt dat de milieugevolgen voldoende in kaart zijn gebracht. Hij vindt een nieuwe m.e.r.-procedure niet nodig omdat die al is doorlopen in het kader van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid”. Ook is gebruik gemaakt van informatie uit het plan-MER bij de intergemeentelijke structuurvisie uit 2011 (hierna: het plan-MER ISV).

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling constateert dat het herzieningsplan de categorieën bedrijven ten opzichte van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid’ verruimt. Omdat sprake is van ‘kaderstelling’ voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten bestaat een plan-m.e.r.-plicht, ook al gaat het slechts om een partiële herziening van een eerder plan en is de herziening op aanvraag.

De Afdeling verwijst voor het detailniveau van het plan-MER naar artikel 7.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wm. Daarin staat dat het detailniveau afgestemd mag worden op dat van het bestemmingsplan. Voor zover gegevens uit een eerder plan-MER zijn gebruikt, stelt de Afdeling vast dat dit volgens artikel 7.7, derde lid, aanhef en onder b, van de Wm is toegestaan. Het plan-MER moet wel altijd voldoen aan alle inhoudelijke vereisten van artikel 7.7, eerste lid, van de Wm.

De Afdeling stelt vast dat in dit geval het plan-MER bestaat uit hoofdstuk 4 van de plantoelichting, de bij de plantoelichting gevoegde bijlage 2 over groepsrisico en bijlage 3 over de rugstreeppad en kleine modderkruiper. Voor zover bij die documenten gebruikgemaakt is van het plan-MER ISV, is niet vermeld hoe dat is gebeurd. Ook is het plan-MER ISV niet bij de stukken van het bestemmingsplan gevoegd en heeft het niet ter inzage gelegen. Dat is in strijd met artikel 7.11, tweede lid, en artikel 7.14, eerste lid, van de Wm. De Afdeling is dan ook van oordeel dat bij de beoordeling van de milieugevolgen van het bestemmingsplan Bleizo geen rekening kan worden gehouden met gegevens uit het plan-MER ISV die niet zijn vermeld in de plantoelichting en de bijlagen.

De Afdeling oordeelt verder dat de referentiesituatie in ieder geval voor verkeer en geluid gebrekkig is. Onduidelijk is namelijk welke referentiesituatie de raad voor ogen heeft. De raad verwijst voor geluid soms naar het plan-MER ISV en soms naar het geldende bestemmingsplan, oftewel het herzieningsplan. Voor geluid wordt in de plantoelichting als referentiesituatie de huidige bestaande situatie genoemd en tijdens de zitting het geldende plan. Op die manier is volgens de Afdeling niet navolgbaar van welke situatie de raad bij de beoordeling van de milieueffecten is uitgegaan.

Voor zover de raad verwijst naar het plan-MER bij het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid’ overweegt de Afdeling dat op voorhand, zonder dat daar onderzoek naar is gedaan, niet is uit te sluiten dat zich bij de ontwikkeling van reguliere bedrijfsactiviteiten verstrekkender milieugevolgen voordoen op het gebied van onder meer geluid, luchtkwaliteit en externe veiligheid dan bij de ontwikkeling van een bedrijventerrein dat grotendeels agro-gelieerd is. Alleen daarom al kan geen gebruik worden gemaakt van het MER uit 1998.

Ook het alternatievenonderzoek is onvoldoende. Zowel in het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. als in het deskundigenbericht zijn alternatieven aangedragen voor de mogelijke invulling van het bedrijventerrein. Het is daarom niet aannemelijk dat er geen redelijke alternatieven zouden zijn.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en vernietigd de besluiten tot vaststelling van het herzieningsplan en het bestemmingsplan.