ECLI:NL:RVS:2014:4074

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een alternatievenonderzoek in het MER is voldoende als er alternatieven zijn beschreven die qua milieueffecten verschillen, en geen ander geschikter alternatief is aangedragen.
• Het gekozen alternatief mag ook andere doelen dienen dan in het MER verwoord.
• Het tempo waarmee de verbeterdoelstellingen voor de natuur behaald worden mag onzeker zijn, als ze maar behaald worden.
• Ook al blijkt uit later onderzoek dat een doelstelling later wordt gehaald dan uit het MER blijkt, dan nog kan dat MER aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd.
• Gedurende de onderzoeken die aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd, mag de precieze formulering van de doelstelling verschillen, zolang de uiteindelijke doelstelling maar steeds hetzelfde blijft.
• Een oppervlakte-afname van Natura 2000-gebied is niet significant als die afname kleiner is dan de natuurlijke fluctuatie in het oppervlak van dat gebied.

NB: De Commissie heeft over dit project geadviseerd. Zie projectnummer 1773. Tussen de advisering door de Commissie en de besluitvorming is de Hertogin Hedwigepolder ook voorlopig aangewezen als onderdeel van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe.

Casus

Op 10 februari 2014 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu het rijksinpassingsplan ‘Hertogin Hedwigepolder’ vastgesteld. Ter uitvoering van het inpassingsplan zijn zes uitvoeringsbesluiten vastgesteld.

Het inpassingsplan voorziet in de ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder waarmee volgens de toelichting wordt beoogd bij te dragen aan het natuurherstel van de Westerschelde. Belangrijkste voorwaarde daarbij is meer ruimte voor de rivier te geven. Aan het grootste deel van het plangebied is de bestemming ‘Natuur-Estuariene Natuur’ toegekend. Dat is de natuur die zich ontwikkelt in het contact tussen zoet en zout water. In dat contactgebied ontstaan verschillende habitattypen, waarvan het meest kenmerkend schorren en slikken zijn. De ontpoldering heeft tot doel nieuwe estuariene habitats te creëren waarvoor in het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe een verbeterdoelstelling geldt. De habitattypen estuaria (H1130) en slijkgrasvelden (H1320) verkeren landelijk in een slechte staat van instandhouding.

Alternatieven
Appellanten voeren aan dat onvoldoende onderzoek is verricht naar alternatieven. Volgens hen volgt uit onderzoek dat er gelijkwaardige of betere alternatieven zijn en dat de Hedwigepolder de meest ongunstige plek is voor ontpoldering. De keuze voor Hedwigepolder is volgens hen een politiek besluit gebaseerd op nakoming van het Verdrag met Vlaanderen en het verbeteren van de bereikbaarheid van de Antwerpse haven.

Doelstelling
Daarnaast vinden appellanten dat de doelstelling van het plan tijdens de procedure is verruimd, nu het plan er aanvankelijk op was gericht intergetijdengebied te realiseren. Intergetijdengebied bevat anders dan estuariene natuur, niet het habitattype schorren en zilte graslanden, buitendijks (1330A). Verweerders stellen dat de begrippen door elkaar zijn gebruikt en dat daarom de doelstelling niet is gewijzigd. Volgens verweerders is het behalen van de doelstellingen in het bestaande Natura 2000-gebied niet mogelijk.

Door appellanten wordt ook aangevoerd dat de doelstelling niet zal worden behaald, omdat uit eigen onderzoek (rapport van Svasek) blijkt dat de polder in een veel hoger tempo zal opslibben dan waar het MER van uitgaat. Ook wijzen zij op de stelling van de Commissie m.e.r. dat het MER modellen gebruikt die geen goede voorspelling geven van de te verwachten sedimentatie en erosie in ruimte en tijd (toetsingsadvies van 10 december 2013). Het gebrek aan onderzoek naar de bovengrens van de aanslibbing achten zij een omissie. Onder verwijzing naar het rapport van Tauw stellen zij dat onduidelijk is of schorren of slijkgras zullen ontstaan en dat voor slijkgras geen uitbreidingsdoelstelling geldt. De schorren zouden van een dusdanige kwaliteit zijn dat ze geen bijdrage leveren aan het beoogde dynamische estuariene systeem.

Volgens verweerder is het rapport van Svasek meer gedetailleerd, maar vallen de uitkomsten binnen de bandbreedte van het MER. De ontwikkeling zal op een tijdschaal van ongeveer twintig jaar plaatsvinden. De exacte locatie, arealen en het tempo waarin de verschillende stadia worden doorlopen, is in het kader van de doelstelling volgens verweerder minder relevant. In een aanvulling op het MER is de areaalontwikkeling voor de verschillende habitattypen inzichtelijk gemaakt.

Landschappelijke waarden
Ook betogen appellanten dat de landschappelijke waarden van de Hedwigepolder worden aangetast. De polder is volgens hen uniek, omdat deze nooit is verkaveld. Volgens verweerder zijn de landschappelijke waarden afgewogen in het kader van het locatieonderzoek in het MER en het inpassingsplan.

Archeologische waarden en bodem 
Onder verwijzing naar het advies van de Commissie m.e.r., de aanvulling op het MER en naar een gebied met een hoge verwachtingswaarde, stellen de appellanten verder dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar archeologische waarden. Volgens hen zouden in de vergunningvoorschriften voor de ontgrondingenvergunning graafdiepten voor specifieke locaties moeten staan. Ook is onvoldoende onderzoek verricht naar de bodemkwaliteit in het plangebied. Zij wijzen op het belang van onderzoek naar de gevolgen van het water en op eventuele saneringslocaties.

Natura 2000 
Voorts stellen ze dat onzeker is dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast door stikstof dat tijdens de voorbereiding en uitvoering vrijkomt. Tevens zou er sprake zijn van aantasting van natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied door areaalverlies van habitattype schorren en zilte graslanden, buitendijks (H1330A), omdat de te treffen salderingsmaatregelen pas na tien tot vijftien jaar effect sorteren en dit bovendien onzeker is. Zij verwijzen hiertoe onder andere naar het advies van de Commissie m.e.r. Volgens verweerder is geen sprake van aantasting door stikstof omdat de toename tijdelijk en zeer gering is, en landbouwwerkzaamheden worden beëindigd.

Vogels 
Broedende vogels kunnen volgens appellanten worden verstoord omdat niet is verzekerd dat de werkzaamheden buiten het broedseizoen zullen plaatsvinden. En niet-broedvogels kunnen effect ondervinden van afname van leef- en foerageergebied. Volgens verweerder zijn in de omgeving voldoende alternatieve broedlocaties. De werkzaamheden dienen ingevolge de Nbw-vergunning buiten het broedseizoen plaats te vinden en het vervangend foerageergebied moet zijn gerealiseerd voordat de werkzaamheden starten.

Verkeer
Appellanten achten het verkeersonderzoek onvoldoende omdat het zich beperkt tot de realisatiefase. In de gebruiksfase kunnen knelpunten ontstaan. 
Verweerders voeren aan dat in het MER verkeersonderzoek is gedaan over zowel de aanleg- als de eindfase. Omdat het verwachte aantal bewegingen laag is, is geen aanvullend onderzoek nodig.

Veiligheid
Tot slot delen appellanten niet de conclusie van de Commissie m.e.r. dat van extra veiligheidsrisico’s bij de kerncentrale geen sprake is. Daarvoor verwijzen ze naar een rapport van Koch,

Overwegingen van de bestuursrechter

Alternatieven 
De Afdeling overweegt dat het MER verschillende varianten onderzoekt en beschrijft hoe deze zijn beoordeeld. Ze verschillen qua morfologische en andere effecten. Aan het MER ligt een aantal onderzoeksrapporten ten grondslag. Het is voorafgegaan door een startnotitie en richtlijnen van de Commissie m.e.r. Niet gebleken is dat de uitgangspunten onjuist of de onderzoeken onvolledig zijn. De Afdeling weegt daarbij mee dat appellanten geen geschiktere alternatieven naar voren brachten. Een ander rapport weerspreekt de positieve effecten van het alternatief van de appellanten.

Doelstelling
De Afdeling constateert dat de termen intergetijdengebied en estuariene natuur door elkaar zijn gebruikt, maar dat het doel steeds was om ‘de habitattypen waarvoor in het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe een uitbreidingsdoelstelling geldt te realiseren.’ De habitattypen met een verbeterdoelstelling worden tot ontwikkeling gebracht. Het was niet nodig om de precieze verhouding tussen de habitattypen vast te leggen.

De Afdeling stelt vast dat uit het deskundigenbericht blijkt dat in de Hedwigepolder lineaire successie zal optreden, waarbij uiteindelijk in het grootste deel van het gebied hooggelegen schor ontstaat. Dit biedt potentie voor de ontwikkeling voor habitattype schorren en zilte graslanden, buitendijks (H1330A). In een beperkt deel zal het habitattype estuaria (H1130) blijven bestaan.

Niet in geschil is dat de berekening van de sedimentatiesnelheid in het rapport van Svasek preciezer is dan de berekening in het MER. Uit het deskundigenbericht volgt dat de rapporten van Svasek en Tauw niet concluderen dat voornamelijk slijkgras zal ontstaan. Cyclische erosie zal niet in het hele gebied optreden.

De Afdeling oordeelt dat het MER aan het plan ten grondslag kon worden gelegd en acht het aannemelijk dat de doelstelling van het inpassingsplan kan worden behaald. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onzekerheid over het precieze tempo waarin de verschillende habitattypen zich zullen ontwikkelen, niet afdoet aan de omstandigheid dat het voornemen bijdraagt aan de uitbreidingsdoelstellingen voor alle betrokken habitattypen.

Landschappelijke waarden
De Afdeling overweegt dat de wijziging van polderlandschap naar estuarien landschap als matig positief is beoordeeld in het MER. Ze acht het niet onaanvaardbaar dat een groter gewicht is toegekend aan natuurherstel dan aan het behouden van de bestaande landschappelijke waarden.

Archeologie 
De Afdeling overweegt dat in het MER staat dat waardevol archeologisch gebied is gelegen in een deel waar geen afgravingen zullen plaatsvinden dan wel dat deze zich buiten het plangebied bevinden. In delen met een lagere trefkans zullen vergravingen plaatsvinden voor de aanleg van geulen en kreken. In een aanvulling op het MER is onderzocht dat het krekenpatroon aansluit op het historisch krekenpatroon en dat er geringe verwachtingswaarden zijn. In de aanvraag voor de ontgrondingenvergunning staan specifieke locaties en graafdiepten aangegeven.

Bodem
Het MER concludeert dat alle onderzochte alternatieven realiseerbaar zijn voor wat betreft bodemaspecten. Effecten op grondwaterkwaliteit zijn volgens het MER gering. Er zullen laagwatergrachten worden gegraven die het doorsijpelen van oppervlaktewater voorkomen. Er zijn geen aanwijzingen voor grootschalige bodemverontreiniging in de Hedwigepolder. De Afdeling acht van belang dat er voldoende financiële middelen zijn om zo nodig te kunnen saneren en acht niet aannemelijk dat bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Natura 2000
Uit het deskundigenbericht volgt dat de stikstofdepositie in de aanlegfase gering is en dat effecten tijdelijk zullen zijn. Verweerders hebben een memo opgesteld in aanvulling op eerdere rapporten. Daaruit blijkt dat de depositiebijdrage in de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe, Schelde- en Durme estuarium, Brabantse Wal en de Zoom & Kalmhoutse Heide in de inrichtingsperiode zal afnemen ten opzichte van het huidige landbouwgebruik. Verweerders concluderen volgens de Afdeling terecht dat de gebieden niet zullen worden aangetast.

De Afdeling constateert dat uit de Passende beoordeling blijkt dat ongeveer 26 van de 2250 ha van het habitattype schorren en zilte graslanden, buitendijks (H1330A) in het Natura 2000-gebied door de ontpoldering verloren zal gaan. Ze overweegt dat de ontpoldering de bestaande onbalans niet verder doet toenemen en dat het habitattype van nature fluctueert tussen de 2250 en 2800 ha. Ze gaat mee in het standpunt dat de afname van 26 ha niet significant is en dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Een ADC-toets hoeft daarom niet te worden doorlopen. Of de ontpoldering een instandhoudingsmaatregel is, hoeft niet te worden besproken.

Vogels
Het MER concludeert dat slechts tijdelijke negatieve effecten tijdens de aanleg voor vogels optreden en dat er geen negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen zijn. Er zijn ruim voldoende uitwijkmogelijkheden voor broed- foerageer,- en rustplaatsen. Uiteindelijk zal een verbetering optreden. Het deskundigenbericht ziet ook geen significante effecten voor broedvogels. De Afdeling acht het standpunt van verweerders redelijk.

Verkeer
In het MER is het aantal verkeersbewegingen berekend. De inschatting is gebaseerd op het aantal bezoekers in het bezoekerscentrum Saeftinghe. Gemiddeld wordt een verkeersbeweging per 2,5-3 minuten verwacht. De Afdeling ziet op grond daarvan geen aanleiding voor nader verkeersonderzoek.

Veiligheid
Omdat golfslagmodellen laten zien dat de meest extreme situatie geen golfslag over de nieuwe waterkerende dijk zal veroorzaken en de dijk berekend is op een overschrijdingskans van 1 op de 4.000 jaar, wordt geconcludeerd dat er geen verhoogd veiligheidsrisico is bij de kerncentrale. De kerncentrale is bovendien gelegen op een hoger gebied. Overstroming van het gebied zal wel leiden tot een verminderde bereikbaarheid van de centrale.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.