ECLI:NL:RVS:2014:3380

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Vliegactiviteiten zonder fysieke ingreep op de leefomgeving vormen geen project in de zin van de M.e.r.-richtlijn.
• De guidance documenten van de Europese Commissie kunnen bijdragen aan de interpretatie van de M.e.r.-richtlijn.
• Cumulatieve gevolgen kunnen bij ‘andere handelingen’ buiten beschouwing blijven.

Casus

Op 12 september 2012 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Minister van Defensie een vergunning ingevolge de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor militaire vliegactiviteiten met helikopters binnen de daartoe aangewezen helikopterlaagvlieggebieden boven of nabij Natura 2000-gebieden en beschermde natuurmonumenten. De vergunning ziet tevens op het landen van helikopters in Natura 2000-gebied.

Appellanten voeren aan dat de vergunde laagvliegactiviteiten als een ‘project’ in de zin van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn moeten worden opgevat. Uit de omschrijving van het begrip ‘project’ in het Kokkelvisserij-arrest (HvJ EU 7 september 2004, zaaknr. C-127/02) van het Europese Hof van Justitie en de M.e.r.-richtlijn volgt volgens een van hen namelijk niet dat sprake moet zijn van een fysieke ingreep in het natuurlijk milieu of landschap. Volgens deze appellant gaat het er alleen om of een ingreep aanzienlijke gevolgen voor het gebied heeft.

Het landen van de helikopters zou in ieder geval moeten worden gezien als een fysieke ingreep en daarom als ‘project‘.

Volgens de appellant moeten andere militaire activiteiten die niet los te zien zijn van de vergunde activiteiten, tezamen met de vergunde activiteiten, als één project worden gezien. Appellant doelt in dit verband op opstijgen en landen van helikopters vanaf vliegbasissen in of in de nabijheid van Natura 2000-gebieden.

Voorafgaand aan de vergunningverlening had daarom op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Nbw een Passende beoordeling moeten worden gemaakt waarin de milieugevolgen van de vergunde activiteiten en de overige militaire activiteiten in cumulatie beschouwd zijn.

De staatssecretaris betoogt dat geen sprake is van een ‘project’, maar van ‘andere handelingen’.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat een definitie ontbreekt van de begrippen ‘project’ en ‘andere handelingen’ in de Nbw en in de Habitatrichtlijn. Uit het Kokkelvisserij-arrest volgt dat aangesloten moet worden bij de definitie van ‘project’ in artikel 1, tweede lid, van de M.e.r.-richtlijn. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof heeft de M.e.r.-richtlijn een ruime werkingssfeer. Het begrip ‘project’ dient dan ook ruim te worden uitgelegd. Onder het begrip ‘project’ vallen volgens het ‘guidance document’ van de Europese Commissie niet alleen een constructie van stoffelijke aard, maar ook andere ingrepen. Activiteiten waarbij geen sprake is van werken of ingrepen die de materiele toestand van een plaats veranderen, kunnen echter niet worden aangemerkt als project. De Afdeling verwijst hierbij naar de het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2011, zaaknr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, punten 20 t/m 24, en van 19 april 2012, zaaknr. C-121/11, Pro-Braine ASBL, punt 31.

Bij het laagvliegen met militaire helikopters boven en nabij Natura 2000-gebieden en het landen in Natura 2000-gebieden vindt naar het oordeel van de Afdeling geen fysieke ingreep plaats in het natuurlijk milieu of landschap, en geen verandering in de materiele toestand. De Afdeling overweegt daarbij dat kortstondig wordt geland, de landingsplaatsen niet zijn aangelegd en niet zijn voorzien van lichten of markeringen.

De vergunde activiteiten moeten daarom niet als ‘project’ maar als ‘andere handeling’ worden gezien. De artikelen 19f t/m 19h van de Nbw zijn niet van toepassing op vergunningen voor een ‘andere handeling’. De cumulatieve gevolgen met gerelateerde militaire activiteiten blijven daarom buiten beschouwing.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de hiervoor vermelde beroepen ongegrond, maar vernietigt het besluit op een andere grond.