ECLI:NL:RVS:2013:BZ4974

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De installatie waar het in deze zaak om gaat, is een relatief eenvoudige chemische installatie die bestaat uit één proceseenheid. Er zijn geen verscheidene proceseenheden die functioneel met elkaar in verbinding staan. Een dergelijke installatie is geen geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r.
• Bij de beoordeling of de aangevraagde vergunning zodanige nadelige gevolgen voor het milieu heeft dat een MER moet worden gemaakt, wordt gekeken naar de toename van de productiecapaciteit ten opzichte van de bestaande productiecapaciteit. In casu kon worden uitgegaan van de bestaande productiecapaciteit (330.000 ton per jaar), zoals deze voortvloeit uit een geaccepteerde melding op grond van artikel 8.19 Wm en niet van de aan de melding voorafgegane vergunde productiecapaciteit (260.000 ton per jaar).
• De beoordeling of een MER moet worden gemaakt, is niet hetzelfde als het beslissen op een aanvraag om milieuvergunning. In het eerste geval hoeft geen integrale toets aan de geldende wet- en regelgeving plaats te vinden. Een precieze cijfermatige onderbouwing hoeft in dat verband dan ook niet te worden verlangd.

Casus

Op 11 april 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een revisievergunning verleend voor een inrichting voor het vervaardigen, bewerken of verwerken van chloor, isocynaten en synthetische polymeren, met een capaciteit ten aanzien van deze stoffen van 5.000 ton of meer per jaar, en van aminen en fosgeen, met een capaciteit van 10 ton of meer per jaar. Daaraan voorafgaand is door de houder van de inrichting op 11 september 2006 een melding gedaan dat een intensified phosgenation (iPh) proefinstallatie wordt opgericht aan de oostzijde van de MDI(methyleendifenyldi-isocyanaat)-2 fabriek. Deze iPh-pilotplant dient om een nieuwe technologie te testen met als doel MDI efficiënter en veiliger te kunnen maken.

Appellanten betogen dat de iPh-pilotplant een geïntegreerde chemische installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting is, zodat ingevolge categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. een MER had moeten worden gemaakt. Zij stellen verder dat met de revisievergunning de iPh-pilotplant wordt gelegaliseerd. In september 2006 is ten behoeve van de bouw daarvan een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedaan die niet is geaccepteerd, aldus appellanten. Nu daarbij ten onrechte geen MER is gemaakt, moet dat volgens hen alsnog gebeuren. Voorts stellen zij dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat de vergunninghouder in juni 2011 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de bouw en oprichting van een nieuwe splitter- en kristallisatie-unit met opslagtanks bij de MDI-2 fabriek voor de zuivering van MDI met een capaciteit van 400.000 ton per jaar. Daarmee wordt in elk geval voldaan aan categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r., aldus appellanten.

Het college stelt dat de iPh-pilotplant geen geïntegreerde chemische procesinstallatie is als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r., omdat deze plant geen zelfstandig onderdeel in het productieproces is waarbij een zelfstandig verhandelbaar product vrijkomt.

Appellanten betogen verder dat het college in zijn besluit van 22 april 2009, dat is genomen naar aanleiding van een door de vergunninghouder ingediende aanmeldingsnotitie van 5 maart 2009, ten onrechte heeft geconcludeerd dat het maken van een MER niet nodig is. Appellanten menen dat bij de beoordeling van de toename van de nadelige milieugevolgen ten onrechte is uitgegaan van een bestaande productiecapaciteit MDI van 330.000 ton per jaar. Volgens appellanten had het college moeten uitgaan van de bij het besluit van 30 oktober 1995 vergunde productiecapaciteit van 260.000 ton per jaar, omdat met de op 23 februari 2001 gedane melding de uitbreiding tot 330.000 ton per jaar is mogelijk gemaakt. Het accepteren van een melding leidt niet tot een wijziging van de bestaande vergunning, aldus appellanten. Zij voeren daarnaast aan dat het m.e.r.-beoordelingsbesluit van 22 april 2009 slechts is gebaseerd op prognoses wat betreft onder meer de toename van de emissies naar de lucht, geluid en externe veiligheidsrisico’s. Volgens hen hadden de prognoses onderbouwd moeten worden met cijfers, met name omdat de vergunning ziet op een forse uitbreiding van de productiecapaciteit. Appellanten stellen tevens dat bij de beoordeling of een MER opgesteld dient te worden ten onrechte niet specifiek is ingegaan op de in bijlage III van de Richtlijn 85/337/EEG vermelde factoren, waaronder begrepen kenmerken van het project, plaats van het project en kenmerken van het potentiële effect. Gelet op de aard van de totale productie-uitbreiding, de potentiële effecten daarvan en de afstand tot nabijgelegen woningen en Natura 2000-gebieden had volgens hen een MER gemaakt moeten worden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Categorie 21.6 van Onderdeel C
In categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van een besluit het opstellen van een milieueffectrapport verplicht is, onder meer aangewezen: de oprichting van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van organische basischemicaliën.
De Afdeling wijst op het deskundigenbericht. Daarin is vermeld dat de iPh-pilotplant bestaat uit een reactor met daarachter een "Degasser", een "iPH-work-up" en een "Conc.Crude". Het betreft een relatief eenvoudige chemische installatie die bestaat uit één proceseenheid en er zijn geen verscheidene proceseenheden die functioneel met elkaar in verbinding staan, aldus het deskundigenbericht. Gezien de conclusie in het deskundigenbericht ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de installatie een geïntegreerde chemische installatie is als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. en in zoverre het opstellen van een MER nodig is. Dat de iPh-pilotplant een reactor kent met daarachter geplaatste onderdelen is, gezien het deskundigenbericht, anders dan appellanten betogen, op zichzelf ontoereikend voor de toepasselijkheid van deze categorie.

Wat betreft de stelling dat met het bestreden besluit de oprichting van de iPh-pilotplant wordt gelegaliseerd omdat de daarvoor in 2006 gedane melding nooit is geaccepteerd, stelt de Afdeling vast dat uit de stukken blijkt dat de op 11 september 2006 gedane melding ten behoeve van de oprichting van de iPh-pilotplant is geaccepteerd. Ook deze stelling geeft dus geen grond voor het oordeel dat het college in verband met die melding alsnog een MER had moeten opstellen.

Het feit dat de vergunninghouder in juni 2011 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de bouw en oprichting van een nieuwe splitter- en kristallisatie-unit met opslagtanks bij de MDI-2 fabriek kan bij de beoordeling van de toepasselijkheid van categorie 21.6 niet worden betrokken, reeds omdat die omstandigheid dateert van na het bestreden besluit.

M.e.r.-beoordeling
Met betrekking tot de vraag van welke productiecapaciteit diende te worden uitgegaan overweegt de Afdeling dat op 23 februari 2001 de vergunninghouder een melding heeft ingedaan ingevolge artikel 8.19 van de Wet milieubeheer inhoudende dat de productiecapaciteit van MDI toeneemt van 260.000 ton per jaar naar 330.000 ton per jaar. Die melding heeft het college geaccepteerd. Gelet hierop dient ervan uit te worden gegaan dat de milieugevolgen van de toename van de productiecapaciteit MDI van 260.000 naar 330.000 ton per jaar bleven binnen de grenzen van de onderliggende vergunning van 30 oktober 1995. Bij de beoordeling of de thans gevraagde vergunning zodanige nadelige gevolgen voor het milieu heeft dat een MER gemaakt moet worden diende het college dan ook uit te gaan van een toename van de productiecapaciteit MDI van 330.000 naar 420.000 ton per jaar.

De Afdeling overweegt dat de beroepsgrond over de ontoereikende onderbouwde prognoses (inzake de toename van de emissies naar de lucht, geluid en externe veiligheidsrisico’s) niet slaagt. De beoordeling of een MER moet worden gemaakt, is niet hetzelfde als het beslissen op een aanvraag om milieuvergunning. In het eerste geval hoeft geen integrale toets aan de geldende wet- en regelgeving plaats te vinden. Een precieze cijfermatige onderbouwing van de prognoses hoeft in dat verband dan ook niet te worden verlangd. Dat de productiecapaciteit van MDI toeneemt, leidt niet tot een ander oordeel.

Het college heeft in het m.e.r.-beoordelingsbesluit van 22 april 2009 overeenkomstig artikel 7.8b, vierde lid, van de Wet milieubeheer rekening gehouden met de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect. In zoverre mist de beroepsgrond feitelijke grondslag. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in de bestreden revisievergunning neergelegde en nader toegelichte beoordeling van de in bijlage III van de Richtlijn 85/337/EEG vermelde factoren zodanige gebreken vertoont dat deze beoordeling ondeugdelijk moet worden geacht. De enkele stelling dat de beoordeling indringender had moeten zijn, is daarvoor ontoereikend.

N.B. In deze zaak wordt wel aan de beoordeling aan categorie 21.6 van Onderdeel D toegekomen, nu het gaat om een uitbreiding van een geïntegreerde chemische installatie (zijnde de bestaande inrichting) als bedoeld in deze categorie.

Uitspraak
In de uitspraak lagen twee besluiten ter toetsing voor. De Afdeling verklaart het beroep tegen één van deze besluiten gedeeltelijk gegrond, vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak. Voor het overige wordt het beroep tegen dit besluit en het andere besluit ongegrond verklaard.