ECLI:NL:RVS:2013:BZ3384

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het is aan appellanten om te onderbouwen dat een niet in het MER onderzocht alternatief wel in het MER had moeten worden meegenomen.
• Voor de beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan moet uit worden gegaan van de plansituatie inclusief de gevolgen van toekomstige plannen of projecten waarover bij de vaststelling van het bestemmingsplan al concrete besluitvorming heeft plaatsgevonden.
• In geval van een toename van stikstofdepositie op een overlast gebied voor een habitattype met een verbeterdoelstelling moet inzichtelijk worden gemaakt welke gevolgen deze toename zal hebben voor het behalen van de verbeterdoelstelling.
• Een activiteit waarbij geen fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap plaatsvindt, is geen project in de zin van artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998, maar een andere handeling. De artikelen 19f tot en met 19h van de Natuurbeschermingswet 1998 (die in het bijzonder zien op de Passende beoordeling en de ADC-criteria) zijn niet van toepassing. Wel van toepassing is het toetsingskader van artikel 19e Natuurbeschermingswet 1998.
• Bij een vergunning op grond van artikel 19e Natuurbeschermingswet 1998 hoeft geen rekening te worden gehouden met de cumulatie van effecten van andere projecten of plannen.

NB De Commissie heeft over het MER geadviseerd onder nummer P2465. Inmiddels heeft de gemeente Katwijk het voornemen om de tijdelijke oplossing, zijnde de tijdelijke openstelling van de Cantineweg, te vervangen door een permanente oplossing in de vorm van een nieuw te realiseren verbinding tussen de Westerbaan en Meeuwenlaan. De Commissie zal hierover ook adviseren onder nummer P2660.

Casus

Casus bestemmingsplan
Op 30 juni 2011 heeft de gemeenteraad van Katwijk het bestemmingsplan “Cantineweg” vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de openstelling van een deel van de Cantineweg als hoofdontsluitingsweg voor een periode van maximaal vijf jaar. Deze Cantineweg is gelegen nabij het Natura 2000-gebied Meijendel en Berkheide. Vastgesteld is dat het tijdelijk openstellen van de Cantineweg tot extra stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied leidt. Omdat dit significante negatieve effecten kan hebben, is een Passende beoordeling uitgevoerd die onderdeel uitmaakt van het MER.

Appellanten voeren aan dat het door hen aangedragen speeltuintracé in het MER betrokken had moeten worden. Dit alternatief zou tot minder milieuschade leiden dan de openstelling van de Cantineweg. Voorts menen zij dat in de onderzoeken een te rooskleurig beeld is geschetst, nu de stikstofdepositie per kilometerhok is berekend met een landelijk model dat niet geschikt zou zijn voor kleinschalig gebruik. Ook stellen zij dat de stikstofdepositie veel hoger zal uitvallen dan in de Passende beoordeling is aangenomen, nu de autonome groei van het autoverkeer van 2% te laag is ingeschat. Zij wijzen daartoe op enkele ontwikkelingen waarmee geen rekening zou zijn gehouden, te weten de toename van het aantal huizen in de omgeving met 25%, bepaalde bouwactiviteiten in de omgeving en (onder verwijzing naar het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r.) het feit dat een deel van de Westerbaan in de huidige situatie niet wordt gebruikt. Verder betogen zij dat de extra stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied slechts voor een klein deel van het beïnvloede gebied kan worden gemitigeerd door middel van het maaien van vergrast duinriet en helmvegetaties. Appellanten menen dan ook dat vanwege het bestemmingsplan een instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied niet wordt gehaald en dat het bestemmingsplan aan de zogenoemde ADC-criteria had moeten worden getoetst.

De gemeenteraad verweert zich door te stellen dat het speeltuinalternatief (dat volgens de raad niet veel afwijkt van het door appellanten voorgestelde speeltuintracé) op de aspecten verkeer en vervoer, landschap, ecologie en archeologie lager scoort dan het planalternatief. Het planalternatief en het speeltuinalternatief zijn volgens de raad niet onderscheidend op de aspecten geluid en natuur. De raad stelt verder dat voor het bepalen van de stikstofdepositie gebruik is gemaakt van de meest actuele achtergronddepositiewaarden van de Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten Nederland van het Planbureau voor de Leefomgeving. Het is volgens de raad niet mogelijk om een meer gedetailleerde analyse van de achtergronddepositiewaarden te maken. Voorts meent de raad dat de autonome verkeersgroei van 0,4% per jaar realistisch is voor de gemeente Katwijk en dat de door appellanten aangedragen ontwikkelingen zijn verdisconteerd in de in het MER genoemde 2% autonome verkeersgroei per jaar. De raad stelt zich op het standpunt dat de toename aan stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied van in totaal 26,8 mol/jr ten gevolge van de heropening van de Cantineweg kan worden weggenomen door vergraste duinriet- en helmvegetaties te maaien en het maaisel af te voeren. Daarbij meent de raad dat de kritische depositiewaarden alleen in het kilometerhok 88/467 worden overschreden en door de uitvoering van de voorgeschreven beheermaatregelen de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komen.

Overwegingen van de bestuursrechter m.b.t. het bestemmingsplan
Alternatievenonderzoek
De Afdeling overweegt dat appellanten niet hebben onderbouwd waarom het door hen voorgestelde speeltuintracé beter is dan het speeltuinalternatief. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van de gemeenteraad inhoudende dat het speeltuintracé nadeliger effecten zal hebben ten aanzien van de aspecten ecologische, landschappelijke waarden en archeologie, onjuist is. De gemeenteraad heeft in redelijkheid belang kunnen hechten aan de omstandigheid dat de speeltuin niet kan worden gehandhaafd in het speeltuintracé en dat de door appellanten bepleite aanleg van een rotonde op de Koningin Julianalaan niet mogelijk is vanuit het oogpunt van herkenbare vormgeving van wegen. Gelet hierop en gelet op het feit dat het in het MER onderzochte speeltuinalternatief niet veel afwijkt van het door appellanten voorgestelde speeltuintracé heeft de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het speeltuintracé niet in het MER behoefde te worden beschouwd.

Achtergronddepositiewaarden Planbureau voor de Leefomgeving
De Afdeling geeft aan dat in de Passende beoordeling gebruik is gemaakt van de Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten Nederland van het Planbureau voor de Leefomgeving. Appellanten hebben niet aan de hand van objectief verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat de gehanteerde waarden onjuist zijn. De raad mocht dan ook van deze waarden uitgaan.

Autonome verkeersgroei van het autoverkeer
De Afdeling overweegt dat voor de beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan de plansituatie dient te worden beoordeeld inclusief de gevolgen van toekomstige plannen of projecten waarover ten tijde van de vaststelling van het plan al concrete besluitvorming had plaatsgevonden. De gemeenteraad heeft niet betwist dat ten aanzien van de door appellanten genoemde ontwikkelingen (met uitzondering van de ontwikkeling in de Duinvallei) ten tijde van de vaststelling van het plan reeds concrete besluitvorming had plaatsgevonden. De gemeenteraad heeft de juistheid van het door haar gevoerde verweer niet onderbouwd door de stukken in het dossier. Gelet hierop acht de Afdeling het niet aannemelijk dat de door appellanten genoemde ontwikkelingen (met uitzondering van de Duinvallei) zijn betrokken bij de bepaling van de verkeersintensiteiten op de Cantineweg en dat het door appellanten bedoelde deel van de Westerbaan is betrokken bij de berekening van de omvang van de stikstofdepositie.

Beheermaatregelen
De Afdeling bespreekt de inhoud van een rapport van Bureau Waardenburg van 18 april 2011 dat als aanvulling op het plan-MER is opgesteld en waarin de uitwerking van de beheermaatregelen zijn neergelegd. In het rapport is aangegeven dat met betrekking tot locatie 1 maaibeheer geen zin heeft vanwege de hoge konijnenstand. Verder heeft het afgraven van de humuslaag om open duin te creëren evenmin zin. Wel zou het mogelijk zijn om duindoornstruweel en de slecht ontwikkelde vorm van de duinbossen te verwijderen ten gunste van “grijze duinen”. In het rapport is verder vastgelegd dat op locatie 1 geen beheermaatregelen zullen worden getroffen ter mitigering van de toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied.

De Afdeling stelt vast dat in het kilometerhok 88/467 de achtergrondwaarde voor het habitattype “grijze duinen, kalkrijk” hoger is dan de kritische depositiewaarde van dat habitattype. De Afdeling stelt verder vast dat het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op een overbelast gebied voor een habitattype met een verbeterdoelstelling en dat in dit gebied maaibeheer ter mitigering van de toename van stikstofdepositie niet mogelijk is. Hiermee is niet inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de toename van de stikstofdepositie zal hebben voor het behalen van de verbeterdoelstelling. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de kritische depositiewaarde voor het genoemde habitattype in kilometerhoek 88/467 in ruime mate wordt overschreden en het niet aannemelijk is gemaakt dat de verkeersintensiteiten op de Cantineweg op de juiste wijze zijn bepaald. De stelling dat op locatie 1 geen beheermaatregelen nodig zijn, acht de Afdeling onvoldoende om te kunnen concluderen dat de zekerheid bestaat dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre niet aantasten.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond.

Casus vergunning Natuurbeschermingswet 1998
Op 5 juli 2011 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland een vergunning als bedoeld in de artikelen 16 en 19d Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor de tijdelijke openstelling van de Cantineweg. Bij besluit van 21 november 2011 hebben zij de bezwaren van appellanten tegen deze vergunning ongegrond verklaard.

Projectbegrip bij vergunning als bedoeld in artikel 19d Natuurbeschermingswet
De Afdeling overweegt dat de aangevraagde activiteit het tijdelijk wederom voor ontsluitingsverkeer openstellen van een bestaande, verharde weg betreft. Deze weg is zonder het treffen van maatregelen geschikt om te dienen als ontsluitingsweg. De Afdeling overweegt dat het realiseren van een project een fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap is, zoals de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken. Bij het enkel openstellen van een weg vindt een dergelijke ingreep niet plaats. Deze activiteit is daarom het verrichten van een andere handeling en niet het realiseren van een project. Dit heeft tot gevolg dat de artikelen 19f tot en met 19h Natuurbeschermingswet 1998, die betrekking hebben op de vergunningverlening van een project, niet van toepassing zijn. Wel is artikel 19e Natuurbeschermingsweg 1998 van toepassing.

De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 december 2012, zaaknr. 201111811/1/A4. In deze uitspraak overwoog de Afdeling dat het uitvoeren van strandexcursies met een strandbus op het Noordzeestrand van Terschelling geen project maar het verrichten van een andere handeling behelst. Er is geen sprake van een fysieke ingreep in natuur of landschap. In deze uitspraak wordt voor de uitleg van het projectbegrip verwezen naar de uitspraak van 31 maart 2010, zaaknr. 200903784/1/R2. Hierin overweegt de Afdeling dat voor de uitleg van het projectbegrip uit de Habitatrichtlijn aansluiting moet worden gezocht bij het projectbegrip uit de m.e.r.-richtlijn. Over dit projectbegrip uit de m.e.r.-richtlijn heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de vernieuwing van een bestaande vergunning voor de exploitatie van een vliegveld en de verlenging van een bestaande exploitatievergunning voor een plaats voor het begraven van afvalstoffen, zonder dat sprake is van werken of ingrepen die de materiele toestand van de plaats veranderen, niet onder dit projectbegrip worden begrepen (HvJ EU 17 maart 2011, zaaknr. C-275/09 en HvJ EU 19 april 2012, zaaknr. C-121/11). In dezelfde zin heeft de Afdeling in haar uitspraak van 27 juni 2012 (zaaknr. 201101874/1/A4) geoordeeld dat de wijziging van het gebruik van een bestaand spoor, waarbij geen sprake is van het aanleggen van een spoor, geen project is in de zin van de m.e.r.-richtlijn. Het gaat immers niet om werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen.

NB Zie over de reikwijdte van het projectbegrip tevens de Afdelingsuitspraak van 3 april 2013, zaaknr. 201113433/1/A4. Zie tevens de Afdelingsuitspraak van 1 mei 2013, zaaknr. 201011080/1/A4 over de Nbw-vergunning voor een agrarisch bedrijf te Winterswijk-Meddo. De activiteit waarvoor een Nbw-vergunning is aangevraagd, betreft een wijziging van het veebestand in de bestaande stallen. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de genoemde uitspraak van 27 december 2012, dat bij het enkel wijzigen van een veebestand in bestaande stallen geen fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap plaatsvindt. De activiteit behelst dan ook geen project in de zin van de Nbw, maar een andere handeling.

Achtergronddepositiewaarden, autonome verkeersgroei, beheermaatregelen
Appellanten voeren met betrekking tot de achtergronddepositiewaarden, de autonome verkeersgroei en de beheermaatregelen dezelfde grieven aan als in de beroepsprocedure ten aanzien van het bestemmingsplan. De Afdeling komt tot dezelfde oordelen.

Cumulatie van emissies
Appellanten betogen dat ten onrechte de effecten van een toename van stikstofdepositie als gevolg van een aantal andere plannen of projecten buiten beschouwing zijn gelaten. De Afdeling overweegt dat, anders dan in artikel 19f Natuurbeschermingswet 1998, in artikel 19e Natuurbeschermingswet 1998 niet is bepaald dat ook de gevolgen die de handeling in combinatie met andere projecten of plannen kan hebben, in ogenschouw moeten worden genomen. Met een dergelijke cumulatie behoeft bij artikel 19e Natuurbeschermingswet 1998 geen rekening te worden gehouden.

Nauwe korfslak
Hoewel uit de vergunning blijkt dat gedeputeerde staten belang hechten aan het voorkómen of beperken van negatieve effecten van de openstelling van de Cantineweg voor het leefgebied van de nauwe korfslak, hebben zij naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende rekening gehouden met de mogelijke aanwezigheid van de nauwe korfslak in het door stikstofdepositie beïnvloede gebied dat onder beheer van Staatsbosbeheer staat. Zij hebben nagelaten om de mogelijke gevolgen van de openstelling voor dat deel van het Natura 2000-gebied in hun afweging te betrekken. Ook hebben zij niet vastgesteld dat de nauwe korfslak in dat specifieke gebied niet voorkomt.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond.