ECLI:NL:RVS:2013:2104

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De algehele intrekking van reconstructieplannen (waardoor er geen reconstructieplannen meer in werking zijn voor concentratiegebieden als bedoeld in bijlage I van de Meststoffenwet) is in strijd met de Reconstructiewet.
• Het bestaan van een provinciale structuurvisie en een provinciale verordening kan de verplichting tot het hebben van reconstructieplannen niet opheffen.

Casus

Op 2 maart 2012 hebben provinciale staten de reconstructieplannen Beerze-Reusel, Baronie, Boven-Dommel, Maas en Meierij, Meierij, De Peel en Peel en Maas en de correctieve herzieningen van voornoemde reconstructieplannen en de gebiedsplannen Brabantse Delta en Wijde Bieschbosch ingetrokken. Bij besluit van 24 april 2012 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu goedkeuring verleend aan het intrekkingsbesluit.

Enkele appellanten betogen dat het intrekkingsbesluit in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc). Zo zou het in strijd zijn met artikel 4 en artikel 11 Rwc. Zij voeren aan dat geen wettelijke grondslag bestaat voor deze intrekking. Die kan ook niet gevonden worden in de wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied, omdat deze wijziging nog niet werking is getreden.

Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat het intrekkingsbesluit niet is genomen in strijd met de Rwc. Ze verwijzen wel naar de beoogde intrekking van de Rwc. Verder erkennen ze dat een expliciete wettelijke grondslag voor de intrekking van reconstructieplannen ontbreekt. Dat betekent volgens hen evenwel niet dat zij onbevoegd zijn tot het nemen van een intrekkingsbesluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012, zaaknr. 201002029/1/T1/R2 geven ze aan dat na intrekking van de reconstructieplannen de provinciale structuurvisie, waarin het reconstructiebeleid is neergelegd, als beleidskader fungeert. De wens om duidelijkheid te scheppen over welk reconstructiebeleid van toepassing is, is aanleiding geweest voor de intrekking van de reconstructieplannen. Daarover was geen duidelijkheid met reconstructiebeleid zowel in de reconstructieplannen als in de provinciale Structuurvisie ruimtelijke ordening en de provinciale Verordening ruimte 2011 en 2012.

Overwegingen van de bestuursrechter

Relevante wettelijke bepalingen
Ingevolge artikel 4 Rwc vindt ter bevordering van een goede ruimtelijke structuur van de concentratiegebieden, in het bijzonder met betrekking tot landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water, milieu en infrastructuur alsmede ter verbetering van een goed woon-, werk- en leefklimaat en van de economische structuur, in deze gebieden een reconstructie plaats op grond van deze wet.

Ingevolge artikel 5 Rwc omvat de reconstructie de gecoördineerde en geïntegreerde voorbereiding, vaststelling en uitvoering van maatregelen en voorzieningen.

Ingevolge artikel 9 lid 1 Rwc geschieden, met het oog op het bereiken van de doelstellingen, bedoeld in artikel 4, de voorbereiding, de vaststelling en de uitvoering van het reconstructieplan met inachtneming van de in de
bijlage bij deze wet opgenomen rijksuitgangspunten.

Ingevolge artikel 11 lid 1 Rwc worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.

Ingevolge artikel 16 lid 1 Rwc stellen provinciale staten het reconstructieplan vast binnen acht weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken. Ingevolge het tweede lid geldt ten aanzien van onderdelen van het reconstructieplan die een afwijking inhouden van een vastgestelde structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 van de Wet ruimtelijke ordening, de vaststelling van het reconstructieplan als besluit tot herziening van die structuurvisie.

Ingevolge artikel 17 lid 1 Rwc behoeft het reconstructieplan de goedkeuring van Onze Ministers.

Ingevolge artikel 2 lid 1 van de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg) draagt het college van gedeputeerde staten van de onderscheiden provincies zorg voor de realisatie van het gebiedsgerichte beleid.

Artikel 16 Rwc behelst ook intrekkingsbevoegdheid
De Afdeling stelt voorop dat in artikel 16 van de Rwc besloten ligt dat provinciale staten ook bevoegd zijn tot intrekking van een vastgesteld en goedgekeurd reconstructieplan, mits die intrekking in overeenstemming is met het stelsel van de Rwc.

Algehele intrekking reconstructieplannen is niet toegestaan
De Afdeling stelt vast dat het intrekkingsbesluit is gericht op de integrale intrekking van een aantal reconstructieplannen en de correctieve herzieningen ervan. De uitgestelde inwerkingtreding van de intrekking van de integrale zonering voor de intensieve veehouderij uit het intrekkingsbesluit laat onverlet dat sprake is van een integrale intrekking.

Gelet op artikel 16 en artikel 2 Rwc in samenhang met artikel 1 Wilg stellen provinciale staten een reconstructieplan vast. Gedeputeerde staten zijn belast met de uitvoering daarvan. Gelet op de artikelen 4, 5 en 9 Rwc dient een reconstructie plaats te vinden van de concentratiegebieden en geschiedt deze reconstructie mede door de uitvoering van de reconstructieplannen. Hieruit volgt dat het provinciebestuur is gehouden voor de concentratiegebieden die zijn gelegen binnen haar provinciegrenzen reconstructieplannen in werking te hebben. Steun voor deze lezing vindt de Afdeling in de memorie van toelichting bij de Rwc (Kamerstukken II 1998/1999, 26 356, nr. 3, p. 57). Daarin staat dat uit artikel 11 Rwc volgt dat in ieder concentratiegebied ten minste één reconstructiegebied zal zijn gelegen. De concentratiegebieden zijn aangewezen in bijlage I van de Meststoffenwet, die nog altijd geldt.

Nu het intrekkingsbesluit strekt tot algehele intrekking, zijn er in Noord-Brabant geen reconstructieplannen meer in werking voor de concentratiegebieden, als bedoeld in bijlage I van de Meststoffenwet. Er zijn immers geen voorgaande reconstructieplannen die herleven en er zijn geen nieuwe reconstructieplannen vastgesteld en goedgekeurd.

Dit betekent dat de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking van de reconstructieplannen in dit geval in strijd is met de Rwc, in het bijzonder met artikel 11 lid 1.

Provinciale structuurvisie en ruimtelijke verordening heffen verplichting tot hebben van reconstructieplannen niet op
Het bestaan van de structuurvisie kan de verplichting tot het in werking hebben van reconstructieplannen niet opheffen. De structuurvisie is immers een instrument dat zijn grondslag vindt in de Wro en een ander doel heeft en daarom niet aan een reconstructieplan gelijk te stellen is. Hetzelfde geldt voor de provinciale verordening. Overnemen en aanscherpen van het reconstructiebeleid in de provinciale structuurvisie en de provinciale verordening is toegestaan. Op zichzelf is het niet onredelijk dat provinciale staten duidelijkheid willen scheppen. Beide argumenten doen evenwel aan het voorgaande niet af.

Conclusie
Het systeem van de Rwc, in het bijzonder artikel 11, staat in de weg aan het intrekkingsbesluit.

Beoogd vervallen Rwc in de toekomst
Provinciale staten hebben zich ten onrechte gebaseerd op een beoogd vervallen van de Rwc. Het wetsvoorstel (tot wijziging van de Wilg) waarin is bepaald dat de Rwc vervalt, was ten tijde van het bestreden besluit nog niet ingediend en is ook nu nog niet vastgesteld, laat staan in werking getreden.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het intrekkingsbesluit en het goedkeuringsbesluit.