ECLI:NL:RVS:2012:BW6340

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Kennisleemtes over mogelijke milieueffecten hoeven vergunningverlening niet in de weg te staan indien uitgegaan wordt van voldoende realistische aannames over de worst-case situatie en daaruit voortvloeiende mitigerende maatregelen.

Opm. De uitspraak vormt ook een voorbeeld van het hanteren van het voorzorgbeginsel in de m.e.r.-praktijk.

Casus

Op 23 mei 2012 zijn door de Afdeling tien uitspraken gedaan inzake het hoger beroep tegen offshore Windturbineparken in de Noordzee. De staatssecretaris heeft in het najaar van 2009 twaalf vergunningen verleend voor offshore windparken. Tegen elf vergunningen is hoger beroep ingesteld door onder andere het Productschap Vis. De Afdeling van de Raad van State heeft op 23 mei 2012 in het hoger beroep van tien zaken uitspraak gedaan. Deze tien zaken zijn samen met de vergunning voor het windpark Beaufort gevoegd behandeld. In de zaak met betrekking tot windpark Beaufort van latere datum, namelijk 6 juni 2012 (zaaknr. 201107389/1/A2) is een vergelijkbare uitspraak gedaan. In deze samenvatting is één uitspraak (nl. zaaknr. 201105318/1/A2) opgenomen. De uitspraken komen vrijwel geheel met elkaar overeen. Alle uitspraken zijn hieronder met link te vinden:

23-5-2012:
201105318/1/A2, Windturbinepark Q4-WP met 26 windturbines
201105344/1/A2, Windturbinepark West Rijn met 72 windturbines
201106644/1/A2, Windturbinepark Brown Ridge Oost met 94 windturbines
201107286/1/A2, Windturbinepark Den Helder I met 78 windturbines
201107295/1/A2, Windturbinepark Tromp Binnen met 59 windturbines
201107303/1/A2, Windturbinepark EP Offshore NL1 met 55 windturbines
201107310/1/A2, Windturbinepark GWS Offshore NL1 met 60 windturbines
201107321/1/A2, Windturbinepark BARD Offshore NL1 met 60 windturbines
201107366/1/A2, Windturbinepark Scheveningen Buiten met 59 windturbines
201107371/1/A2, Windturbinepark Q10 met 51 windturbines
6-6-2012:
201107389/1/A2, Windturbinepark Beaufort

Windpark Q4-WP heeft op 18 december 2009 een vergunning gekregen van de staatssecretaris van V en W (thans I en M), voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van het windturbinepark alsmede de aanleg, in stand houden en verwijderen van kabels voor het windturbinepark. Tegen de vergunning had het Productschap Vis beroep ingesteld bij de Rechtbank Rotterdam. Dat werd op 24 maart 2011 ongegrond verklaard. Vervolgens heeft het Productschap Vis hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Het gaat om de volgende gronden.

Natuur, passende beoordeling en MER
De rechtbank heeft, aldus het Productschap, ten onrechte geoordeeld dat er geen aantasting van natuur en milieu zal voorkomen als gevolg van de aanleg en het gebruik van het windturbinepark. Het Productschap vindt dat in het MER en in de passende beoordeling te positieve aannames zijn gedaan. Er is bijvoorbeeld niet voldoende informatie over de effecten van het oprichten en het gebruik van de windturbineparken in zee op de flora en fauna onderwater. Er is niet uitgegaan van het worst case scenario en daarmee is geen toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

Monotorings- en evaluatieprogramma en het voorzorgsbeginsel
Het Productschap voert aan dat er onvoldoende toepassing is gegeven aan het voorzorgsbeginsel en dat de rechtbank dat ten onrechte niet heeft onderkend met betrekking tot het heien. Ook zijn er soorten vis waarvan de larven migreren in het bouwseizoen. Volgens appellant had er moeten worden gewacht met het verlenen van vergunningen tot er gegevens uit het huidige, inwerking zijnde windpark beschikbaar zijn. Het beoogde monitorings- en evaluatieprogramma zal de gevolgen op de visstand niet kunnen voorkomen en de lasten ervan komen op de schouders van de visserijsector terecht.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad natuur, passende beoordeling en MER
De Afdeling overweegt dat er een MER is opgesteld. In het MER is opgemerkt dat er te weinig kennis is over effecten van de windparken op het onderwaterleven. Vooral over de gevolgen van onderwatergeluid is weinig bekend. Het monitorings- en evaluatieprogramma draagt weliswaar bij aan de kennis daarover, maar zal de effecten niet voorkomen. Hierom is er ook een locatiespecifieke passende beoordeling uitgevoerd aan de hand van een model dat daarvoor reeds was opgesteld. In de locatiespecifieke beoordeling is geconcludeerd dat het park op die locatie geen significante effecten op vissen zal hebben.
In het advies van de Commissie m.e.r. (P2006, P1548, P1105, P1532, P1564, P1576, P2088, P1764, P1765, P1766 en P1517) kwam naar voren dat er in eerste instantie niet voldoende informatie aanwezig was om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen. Echter, met de passende beoordeling en de aanvulling en de adviezen van de Commissie m.e.r. tezamen, oordeelt de Commissie dat er voldoende informatie aanwezig is. Ondanks de onzekerheden die er zijn met betrekking tot het effect op vissen, meent de Commissie dat het doden van vislarven niet tot aantasting van natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden zoals de Noordzee en de Waddenzee leidt.

De Afdeling oordeelt dat hoewel niet alle effecten, zoals het effect van het geluid op het onderwaterleven, bekend zijn, dit niet betekent dat de vergunningen niet verleend hadden mogen worden. Voor het MER en de passende beoordeling is uitgegaan van 100% sterfte van vislarven tot een kilometer vanaf de windturbineparken. Het is de vraag of deze aanname van 100% sterft tot een kilometer afstand het worst case scenario is. Uit ervaringen met de aanleg van het park Q7 is gebleken dat geluidseffecten niet voorkomen op een afstand groter dan een kilometer. Daarom voldoet de aanname van 100% mortaliteit tot een kilometer afstand aan het begrip worst case scenario, naar het oordeel van de Afdeling. Ook is er bij de passende beoordeling uitgegaan van de nieuwste kennis op dit gebied . Het rapport dat het Productschap heeft ingediend leidt niet tot een ander oordeel van de Afdeling. Uit dat rapport blijkt dat er onzekerheid is over de precieze afstand. Maar ook op grond van dat rapport lijkt een kilometer een goede aanname.
De conclusie kan luiden dat in het MER en de passende beoordeling niet is uitgegaan van te positieve aannames. De gevolgen voor de vissen en vislarven zijn voldoende zorgvuldig afgewogen?.

Ad monitorings- en evaluatieprogramma en het voorzorgsbeginsel
Het voorzorgsbeginsel is naar het oordeel van de Afdeling voldoende gewaarborgd. In de periode van larventransport van januari tot juli mogen er geen heiwerkzaamheden plaatsvinden. Tevens mag gedurende één bouwseizoen voor slechts één windturbinepark worden geheid. In de Waddenzee komen beschermde vogels en zeezoogdieren voor die leven van vis. De Waddenzee fungeert als de kraamkamer en opgroeigebied voor vis. Een verminderde aanvoer van vislarven kan ertoe leiden dat deze functie deels wordt aangetast. De periodes waarin de aanvoer het grootst is, is overlappend voor verschillende soorten van 15 december tot 1 juli. Met de maatregel om het bouwseizoen te beperken tot 1 juli tot 1 januari is er voldoende toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Dat er soorten zijn die in het bouwseizoen hun larventransport hebben is niet van belang, omdat deze soorten niet als voedsel dienen voor beschermde vogels en zeezoogdieren.

Het heien gebeurt in een cyclus van drie dagen waarin één paal per dag, twee dagen achter elkaar wordt geheid en vervolgens een dag niet. Er wordt voldaan aan het voorzorgsbeginsel.

Het monitorings- en evaluatieprogramma is niet bedoeld, zoals appellant stelt, om vissterfte tijdens het oprichten en in werking hebben te voorkomen. Het programma is bedoeld om kennis te vergaren voor toekomstige ontwikkelingen van windturbineparken op zee. Er is geen sprake van strijd met het voorzorgsbeginsel.

De Afdeling oordeelt ook dat er niet had moeten worden gewacht met het verlenen van vergunningen totdat er informatie uit het monitorings- en evaluatieprogramma bekend was van offshore windturbineparken die nu in werking zijn. Er is reeds rekening gehouden met windturbineparken waaruit al wel gegevens naar voren zijn gekomen. Ook deze grond leidt niet tot het oordeel dat er geen toepassing is gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

Als gevolg van de aanleg en het gebruik van de windturbineparken zal er een verlies aan visgronden zijn voor de visserijsector. Er zijn ook belangen afgewogen van de visserijsector ten opzichte van het belang van de aanleg van de windparken. Rondom 500 meter van de parken zal niet meer gevist mogen worden. In het MER wordt echter gesteld dat dit een kleine vermindering zijn op de totale visopbrengst. De Afdeling oordeelt dat de staatssecretaris heeft kunnen oordelen dat er nog steeds een doelmatig gebruik van de Noordzee mogelijk is voor de visserijsector.

Uitspraak
Het hoger beroep is ongegrond.