ECLI:NL:RVS:2011:BQ8853

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een MER kan ten behoeve van meerdere plannen en besluiten zijn opgesteld. Ook kunnen er meerdere bevoegde gezagsinstanties zijn.
• (Locatie)alternatieven die in eerder in het kader van een vrijwillig m.e.r. zijn onderzocht en afgekaart, hoeven in het officiële MER niet opnieuw te worden onderzocht (zeker niet als daar een formeel besluit op is gevolgd waarin een locatiekeuze is vastgelegd).
• Indien een plan gefaseerd wordt uitgevoerd en nog niet duidelijk is of de ontsluitingsstructuur voldoende is voor latere fasen, kan dat opgelost worden door in het plan te waarborgen dat als voorafgaand aan de ontwikkeling van de latere fasen toereikende ontsluitingsmaatregelen moeten worden getroffen, deze ook worden getroffen. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van uitwerkingsregels.

NB De Commissie m.e.r. heeft op verschillende momenten geadviseerd over het bedrijventerrein Hoeksche Waard:

• d.d. 28 april 2004 Advies voor richtlijnen;
• d.d. 20 april 2005 Advies t.b.v. Strategische Milieubeoordeling;
• d.d. 18 november 2005 Advies voor richtlijnen voor het milieueffectrapport en de strategische milieubeoordeling (rSMB);
• d.d. 22 januari 2007 Toetsingsadvies over het milieueffectrapport en de aanvulling daarop;
• d.d. 30 september 2008 Toetsingsadvies over de actualisatie als aanvulling op het milieueffectrapport

Klik hier voor projectinformatie (P1398).

Casus

GS van Zuid-Holland hebben op 28 april 2009 besloten over de goedkeuring van het door de gemeenteraad van de Binnenmaas (bij besluit van 23 september 2008) vastgestelde bestemmingsplan "Bestemmingsplan Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard". Het plan voorziet in de ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein in de noordrand van de Hoeksche Waard, in aansluiting op het bestaande bedrijventerrein Boonsweg. Het regionale bedrijventerrein heeft een omvang van 60 hectare netto en zal in drie fasen van elk 20 hectare worden gerealiseerd. De eerste fase betreft de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein-2" (BT-2). In de tweede en derde fase zullen de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein-uit te werken" (BT-U) worden ontwikkeld. Met betrekking tot deze gronden geldt ingevolge artikel 12 van de planvoorschriften een uitwerkingsplicht. Het plan voorziet tevens in de herstructurering van het bedrijventerrein Boonsweg. GS hebben goedkeuring aan het plan onthouden voor zover het een aantal specifieke bedrijven op de Staat van Bedrijfsactiviteiten betreft. Voor het overige is het plan goedgekeurd. Hiertegen is beroep ingesteld. Onder meer wordt aangevoerd:

1. dat ten onrechte aan het bestemmingsplan geen MER ten grondslag ligt dat is gemaakt door het bevoegd gezag dat het bestemmingsplan vaststelt. In opdracht van de provincie Zuid-Holland is volgens hen destijds een MER opgesteld in verband met een herziening van het streekplan ten behoeve van de ontwikkeling van een bedrijventerrein van 180 hectare, waarvan 60 hectare regionaal bedrijventerrein en 120 hectare bovenregionaal bedrijventerrein. Nu het voornemen tot ontwikkeling van een bovenregionaal bedrijventerrein op deze locatie ten tijde van de vaststelling van het plan reeds was vervallen, waren provinciale staten van Zuid-Holland niet meer het bevoegde gezag voor het plan waarop het MER betrekking heeft;
   
2. dat in het MER de mogelijke alternatieven voor de locatie van het regionale bedrijventerrein onvoldoende zijn onderzocht. Het MER heeft betrekking op de ontwikkeling van een bedrijventerrein van 180 hectare. Het plan ziet nog slechts op een bedrijventerrein van 60 hectare. Voor een bedrijventerrein van die omvang waren binnen het zoekgebied meer locaties mogelijk geweest. Deze alternatieven zijn in het MER ten onrechte niet onderzocht;
   
3. dat ten onrechte niet is overgegaan tot een gelijktijdige herstructurering van het bedrijventerrein Boonsweg. Herstructurering van dat terrein kan gevolgen hebben voor de behoeftevoorziening van het bedrijventerrein, omdat daarbij locaties kunnen vrijkomen. Ook is volgens hen onvoldoende rekening gehouden met andere ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de behoefte aan een regionaal bedrijventerrein van 60 hectare netto. Appellanten wijzen in dat verband op de sluiting van de suikerfabriek te Puttershoek, waardoor 112 hectare bedrijventerrein een nieuwe invulling moet krijgen.
   
4. dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van de ontwikkeling van het bedrijventerrein. De infrastructuur dient te zijn aangepast voordat met de bouw van het bedrijventerrein wordt begonnen. Het plan voorziet hier echter niet in.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad 1.
Op grond van het toentertijd gelden artikel 7.9, eerste lid, van de Wm moet de initiatiefnemer van de activiteit het MER opstellen. Het tweede lid van dat artikel 7.9 Wm moet in andere gevallen het bevoegd gezag het MER maken. Ten behoeve van de voorbereiding van het plan is een MER gemaakt, het "Milieueffectrapport Bedrijventerrein Hoeksche Waard, augustus 2006". Uit het MER blijkt dat dit niet alleen is opgesteld in verband met de voorgenomen aanleg van een bovenregionaal bedrijventerrein en de daarmee samenhangende partiële herziening van het streekplan, maar tevens ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan in verband met de aanleg van een regionaal bedrijventerrein van 60 hectare. Voorts zijn volgens het MER in dit geval zowel GS van Zuid-Holland als de raad bevoegd gezag. Naar het oordeel van de Afdeling staat de Wet milieubeheer dit niet in de weg. Het MER is dus mede gemaakt door, dan wel in opdracht van, het bevoegd gezag voor het bestemmingsplan.

Ad 2.
Het college van GS stelt zich terecht op het standpunt dat het MER de informatie bevat die nodig is voor het bestemmingsplan, met inbegrip van de locatiekeuze. Volgens het college zijn in het MER de effecten van een nieuw bedrijventerrein van 20, 60, 120 en 180 hectare in beeld gebracht. In het MER van augustus 2006 zijn alternatieven beschreven voor de locatie van een bedrijventerrein van 180 hectare. Uit de stukken blijkt dat in het rapport "SMB/MER 1e fase regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard" van 18 februari 2005 reeds verschillende alternatieven voor de locatie van een regionaal bedrijventerrein van 60 hectare zijn beschreven en beoordeeld. Dit rapport is een vrijwillige strategische milieubeoordeling en MER en is opgesteld ten behoeve van de vaststelling van het structuurplan "Regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard". In het structuurplan is reeds een locatiekeuze gemaakt voor het regionale bedrijventerrein van 60 hectare. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad zich bij die locatiekeuze aangesloten. Uit de stukken blijkt dat de raad zich bij het vaststellen van het plan in zoverre niet op het MER uit 2006, maar op het smb rapport uit 2005 heeft gebaseerd. Voorts hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat een geschiktere locatie voor het regionale bedrijventerrein voorhanden is dan de locaties die in het rapport van 18 februari 2005 zijn beoordeeld.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de mogelijke alternatieven voor de locatie voor een bedrijventerrein van 60 hectare in het MER uit 2006 opnieuw of nader hadden moeten worden onderzocht.

Ad 3.
GS heeft op basis van een aantal onderzoeken (de recentste van 2008) aangetoond dat er behoefte is aan de ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein van ongeveer 90 hectare netto. Volgens GS is bij de behoefteraming reeds rekening gehouden met conjuncturele schommelingen. Verder stellen zij dat het plan en de planexploitatie voorzien in de herstructurering van het bestaande bedrijventerrein Boonsweg en dat bij de bepaling van de behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen rekening wordt gehouden met het vrijkomen van bestaande bedrijventerreinen als gevolg van bijvoorbeeld bedrijfsbeëindigingen. Het vrijkomen van het terrein van de Suikerunie in Puttershoek is niet van invloed op de geraamde behoefte, onder meer omdat dat terrein is bedoeld voor andere soorten bedrijven dan het regionale bedrijventerrein waarop het plan betrekking heeft. Ook uit gemeentelijke onderzoeken blijkt dat er tot 2020 vraag naar ongeveer 55 hectare regionaal bedrijventerrein bestaat en dat het geplande terrein van 60 hectare in 12 tot 14 jaar kan worden uitgegeven. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van het rapport op dit punt onjuist zijn. In dit verband is ook van belang dat het plan reeds voorziet in enige herstructurering van het bedrijventerrein Boonsweg. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat een eventuele verdere herstructurering van dit terrein van wezenlijke invloed is op de behoefte aan bedrijfskavels zoals die op het regionale bedrijventerrein zijn voorzien.
Voorts is niet aannemelijk geworden dat het beschikbaar komen van het terrein van de Suikerunie in Puttershoek van invloed is op de behoefte aan een nieuw regionaal bedrijventerrein in de Hoeksche Waard. In dat verband is van belang dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was besloten over de herontwikkeling van het terrein van de Suikerunie. Daarnaast is van belang dat het terrein volgens het geldende bestemmingsplan is bestemd voor andere en zwaardere typen bedrijvigheid dan het regionale bedrijventerrein waarop het plan betrekking heeft en dat het provinciale beleid erop is gericht "natte" bedrijventerreinen, zoals het terrein van de Suikerunie, te behouden en de hoogst mogelijke milieucategorie toe te laten, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld. De behoefte aan 60 hectare netto regionaal bedrijventerrein tot 2020 is daarom voldoende aangetoond en onderbouwd.

Ad 4.
GS stellen zich terecht op het standpunt dat de bestaande infrastructuur toereikend is voor de ontsluiting van de eerste fase van het bedrijventerrein. Daarbij baseren zij zich op het verkeersonderzoek dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan is uitgevoerd. Het plan maakt de maatregelen die in het verkeersonderzoek worden aanbevolen mogelijk, voor zover het de maatregelen betreft die binnen het plangebied moeten worden uitgevoerd. Voor de tweede en derde fase van het bedrijventerrein zijn volgens het college van GS ingrijpendere aanpassingen aan de infrastructuur nodig, waaronder de aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg. Nu in de planvoorschriften is bepaald dat de tweede en derde fase pas kunnen worden gerealiseerd nadat een besluit is genomen over de definitieve ontsluitingsstructuur, is terecht gesteld dat voldoende gewaarborgd is dat voorafgaand aan de ontwikkeling van de tweede en derde fase van het bedrijventerrein toereikende ontsluitingsmaatregelen zullen worden getroffen. Ter zitting is nog gesteld dat de benodigde aanpassingen aan de infrastructuur fysiek mogelijk zijn en dat daarvoor voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Volgens het verkeersonderzoek kan de eerste fase van het bedrijventerrein via de bestaande wegen, te weten de Boonsweg en de provinciale weg, worden ontsloten. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de uitgangspunten en de conclusies van het verkeersonderzoek op dit punt onjuist zijn. Het college van GS heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het treffen van andere infrastructurele maatregelen dan de maatregelen die door het plan mogelijk worden gemaakt voorafgaand aan de bouw van de eerste fase van het bedrijventerrein niet noodzakelijk is ten behoeve van de ontsluiting van de eerste fase.

De tweede en derde fase van het bedrijventerrein kunnen pas na vaststelling van een uitwerkingsplan worden ontwikkeld. In de planregels is bepaald dat er, alvorens een uitwerkingsplan wordt vastgesteld, besluitvorming dient te hebben plaatsgevonden over de definitieve ontsluitingsstructuur. Voor de vaststelling van een uitwerkingsplan is derhalve vereist dat over de aanleg van de eventueel benodigde nieuwe ontsluitingsweg is beslist. Naar het oordeel van de bestuursrechter is de ontsluiting van de tweede en derde fase van het bedrijventerrein, voorafgaand aan de ontwikkeling van deze delen van het terrein, hiermee voldoende gegarandeerd.

Uitspraak
Alle beroepsgronden falen.