ECLI:NL:RVS:2010:BN9547

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een alternatief geen realistische oplossing is gezien de MER-doelstelling, dan hoeft deze niet beschreven te worden in het MER.
• Als een project op een iets andere wijze wordt opgenomen in het besluit dan waar in het MER vanuit is gegaan, in dit geval een verschuiving van 30 meter van het tracé, betekent dit niet direct dat het MER niet meer ten grondslag gelegd kan worden aan het besluit.
• Als er een alternatief is dat tot minder aantasting van de EHS leidt, dan moet dit alternatief in ieder geval worden onderzocht en in principe ook worden gekozen.
• Het gebruik van de scorekaart-methode voor de vergelijking van alternatieven is in de m.e.r.-praktijk niet ongebruikelijk. In dit geval heeft het ook niet geleid tot een onevenwichtige vergelijking van de verschillende tracés.
• Flora en faunaonderzoek moet uitgevoerd worden voordat een besluit wordt genomen. Bij het nemen van het besluit moet namelijk bekend zijn of de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het besluit in de weg staat.

Casus

Casus en overwegingen van de bestuursrechter
Provinciale staten van Gelderland hebben de partiële herziening betreffende het nieuwe tracé van de N314 (Rondweg Hummelo) vastgesteld. In de partiële herziening is een concrete beleidsbeslissing (cbb) opgenomen ten behoeve van de aanleg van een rondweg om de kern Hummelo. De bestaande weg loopt door de kern.
In beroep heeft de Stichting West Nooit verschillende gronden aangevoerd die interessant zijn voor de m.e.r.-praktijk. Voor de overzichtelijkheid worden de beroepsgronden over m.e.r. hieronder één voor één behandeld, waarbij ook direct de overwegingen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) worden vermeld.

In verband met natuur is nog het volgende ingebracht:

• Ten eerste is aangevoerd dat in het gebied van het gekozen tracé beschermde diersoorten aanwezig zijn, waaronder de kleine ijsvogelvlinder; een ‘rode lijst’-soort. Verder is in een te laat stadium opdracht gegeven voor actueel veldonderzoek naar de aanwezige flora en fauna.
• Ten tweede is aangevoerd dat de bestaande rotonde onnodig wordt verlegd. Hierdoor komt de rotonde op gronden van een particulier te liggen, welke gronden tevens zijn aangewezen als onderdeel van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Er kan beter een grotere rotonde worden aangelegd op de locatie van de bestaande rotonde.

1. Stichting: Er had een project-MER in plaats van een plan-MER uitgevoerd moeten worden. Het opgestelde plan-MER is niet gedetailleerd genoeg en voldoet daardoor niet aan de eisen van de Wet milieubeheer.
Afdeling: In categorie C1.2 van het destijds geldende Besluit m.e.r. was het streekplan in kolom 3 opgenomen. De cbb in het streekplan vormt het kader voor een nog vast te stellen bestemmingsplan, dat in kolom 4 is opgenomen. Het streekplan was dus plan-m.e.r.-plichtig. Er is terecht een plan-MER gemaakt.

2. Stichting: De noodzaak voor een rondweg is niet aangetoond.
Afdeling: Dat in de huidige situatie sprake is van aanzienlijke geluidhinder en trillingshinder in de dorpskern van Hummelo, zoals in het MER is onderbouwd, wordt door de Stichting niet bestreden. De verkeersonveilige situatie in de kern is niet de enige aanleiding geweest voor het project. Bovendien heeft de Stichting niets aangedragen dat zorgt dat aan de bevindingen in het MER getwijfeld moet worden.

3. Stichting: Als het bestaan van leefbaarheids- en verkeersproblemen wel wordt aangenomen, dan is de nulplus-variant de meest logische oplossing. Deze variant is ten onrechte niet in het MER onderzocht.
Afdeling: Over het nulplus-alternatief is in het MER vermeld dat dit geen realistische oplossing is, omdat voor het doorgaande verkeer geen geschikte nabijgelegen alternatieve route voorhanden is. Het nulplus-alternatief is daarmee geen ‘redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief’. Het MER is niet gebrekkig doordat dit alternatief niet nader is beschreven.

4. Stichting: De wijze waarop tracé West 1 is opgenomen in de streekplanherziening, is niet de wijze waarop dit tracé in het MER is beschreven. Het ligt in het streekplan 30 meter dichter bij de kern.
Afdeling: Uit dit enkele feit volgt niet dat de bevindingen in het MER niet langer bruikbaar kunnen zijn. Aangezien ook niet nader is gemotiveerd op welke milieuaspecten deze verschuiving effecten zou kunnen hebben, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het MER niet redelijkerwijs aan de cbb in de streekplanherziening ten grondslag kon worden gelegd.

5. Stichting: Ook met de aanvulling op het MER was nog steeds onvoldoende informatie beschikbaar om een besluit te kunnen nemen.
Afdeling: De Commissie voor de m.e.r. heeft geconcludeerd dat de essentiële informatie aanwezig is in het MER inclusief de aanvulling. De Stichting heeft niets aangevoerd dat de Afdeling aanleiding geeft om hier anders over te oordelen.

6. Stichting: De gemaakte keuzes in het MER over de alternatieven zijn onlogisch en inconsistent bezien vanuit de doelstelling van de streekplanherziening.
Afdeling: De doelstelling volgens het MER luidt: "Verbeteren van de leefbaarheid (geluid en trillingen) en verkeersveiligheid in de kern van Hummelo door het realiseren van een rondweg met zo min mogelijk negatieve effecten in het buitengebied". Hieruit valt af te leiden dat verbetering van de leefbaarheid in de dorpskern van Hummelo voorop staat en dat hierbij een zo beperkt mogelijke aantasting van het omliggende landelijke gebied aanvaardbaar is. Het tracé Oost Kort scoort het beste qua leefbaarheid. Het tracé West 1 scoort beter op andere omgevingsaspecten, waaronder aantasting van EHS. Provinciale staten hebben in redelijkheid kunnen stellen dat tracé West 1 het beste voldoet aan de doelstelling. Het tracé verbetert de leefbaarheid en het voldoet aan het andere deel van de MER-doelstelling, te weten een zo beperkt mogelijke aantasting van het buitengebied.

7. Stichting: Het gebruikte beoordelingssysteem voor de tracés, de scorekaart-methode, geeft onvoldoende inzicht in de weging van de verschillende factoren.
Afdeling: De gebruikte methode is niet ongebruikelijk bij het vergelijken van alternatieven in het kader van een m.e.r.-procedure. In het MER is uitgelegd waarop de scores zijn gebaseerd. In een tussentijds advies van de Commissie m.e.r. staat dat over het algemeen gebruik is gemaakt van relevante milieuaspecten met heldere criteria. De kanttekeningen die de Commissie plaatste, zijn verwerkt in het definitieve MER. Dat uit de formulering van de MER-doelstelling volgt dat het zwaartepunt ligt bij de verbetering van de leefbaarheid, maakt niet dat aan de leefbaarheidsaspecten een doorslaggevend gewicht moet worden toegekend bij de onderlinge weging van de tracés. Er is niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de scorekaart-methode tot een onevenwichtige vergelijking van de verschillende tracés heeft geleid.

8. Stichting: Aangezien in het MER staat dat de N314 is aangewezen als regionale drager, maakt dat in het MER ook gekeken had moeten worden naar oplossingen in het regionale wegennet.
Afdeling: In de verkeerskundige notitie is vermeld dat is bezien of uitbreidingen van de wegenstructuur in de Achterhoek een oplossing konden bieden. Dit bleek niet het geval. Eventuele regionale oplossingen zijn wel overwogen in het MER.

9. Stichting: De alternatieven voor een oostelijk tracé zijn ten onrechte als niet reële oplossing bestempeld.
Afdeling: Er is wel gekeken naar oostelijke alternatieven. Deze bleken of niet aan de doelstelling te voldoen, of de EHS meer aan te tasten dan het westelijke tracé. Gelet op de “nee, tenzij”-benadering uit het streekplan, moet gekozen worden voor het alternatief dat de EHS het minst aantast.

Specifiek met betrekking tot natuur:

• Ten eerste geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) de vaste jurisprudentie over de Flora- en faunawet (Ffw) weer: “De vraag of voor de aanleg van de rondweg een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat provinciale staten de streekplanherziening niet hadden kunnen vaststellen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van de cbb in de weg staat.”

De kleine ijsvogelvlinder is geen beschermde diersoort in het kader van de Ffw. De aanwezigheid van deze vlinder vormt dus geen belemmering voor de aanleg van de rondweg.

De Afdeling constateert dat ten tijde van het nemen van het besluit de uitkomsten van het onderzoek nog niet bekend waren. Daardoor konden provinciale staten niet op voorhand weten of de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het besluit. Hierdoor wordt gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

• Ten tweede de beroepsgrond over de verlegging van de rotonde. In de provincie geldt de ‘nee, tenzij’-benadering voor EHS: er moet gekozen worden voor het alternatief dat de EHS het minst aantast. Provinciale staten hebben niet inzichtelijk gemaakt waarom een vergroting van de bestaande rotonde niet een reëel alternatief is, gezien het feit dat hierdoor minder areaal aan EHS zou worden aangetast. Dit klemt temeer omdat tijdens de zitting is medegedeeld dat in het voorontwerpbestemmingsplan van de gemeente Bronckhorst ten behoeve van de rondweg de rotonde in grotere vorm op de bestaande locatie is voorzien. De noodzaak van de verlegging is dan ook onvoldoende onderzocht, zodat het besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.

Uitspraak
Enkele natuurberoepsgronden zijn gegrond. Het besluit tot vaststelling van de partiële herziening wordt vernietigd. Echter, de rechtsgevolgen blijven in stand, met uitzondering van het onderdeel dat de verlegging mogelijk maakt van de bestaande rotonde. Dit gebeurt, omdat het geconstateerde gebrek is hersteld. Na het nemen van het besluit is namelijk alsnog veldonderzoek verricht naar de aanwezige flora en fauna. Uit het rapport volgt dat voor de meeste aangetroffen soorten geen ontheffing op grond van de Ffw nodig is en dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het besluit in de weg staat.

Klik hier voor het advies van de Commissie m.e.r. over dit project.