ECLI:NL:RVS:2009:BH4011

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Dat een plan is goedgekeurd op grond van art. 19j Nb-wet betekent niet dat de werking van art. 19d (vergunningplicht voor projecten) vervalt.
• (Oude) doelstellingen voor beschermde natuurmonumenten worden overgenomen als instandhoudingsdoelstelling voor het gebied als dit ook is aangewezen als Natura 2000-gebied. In dit geval gaat het om de doelstelling “open- en weidsheid van de Waddenzee”.
• Instandhoudingsdoelstellingen gelden voor het gehele Natura 2000-gebied. Dat een activiteit slechts invloed kan hebben op een klein deel/ een uithoek van het gebied is niet relevant. Bijvoorbeeld in deze uitspraak: de doelstelling weidsheid en openheid geldt voor de gehele Waddenzee, ook in het meest oostelijk gelegen deel.
• Het alternatievenonderzoek uit de ADC-toets moet niet beperkt worden door termijnen in kabinetsbeleid.
• Het opwekken van duurzame energie kan een dwingende reden van groot openbaar belang zijn. Dit betekent echter nog niet dat met iedere bijdrage aan het opwekken van duurzame energie een dergelijke reden gemoeid is.

Casus

De minister van LNV heeft een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor de sloop van 134 bestaande windturbines in de Eemshaven en de Emmapolder en voor de oprichting en het gebruik van 35 nieuwe windturbines in de Eemshaven. In eerste instantie heeft de minister geweigerd vergunning te verlenen voor 17 windturbines in de Emmapolder. Het bezwaar hiertegen is gegrond verklaard en de vergunning is alsnog verleend. In deze vergunning heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat niet de zekerheid is verkregen dat er geen aantasting van natuurlijke kenmerken optreedt. De vergunning kon toch verleend worden, omdat alternatieve oplossingen ontbreken, er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang en er compenserende maatregelen getroffen worden (de zogenaamde ADC-toets).
Tegen deze vergunningen is beroep ingesteld. Er zijn meerdere beroepsgronden aangevoerd.

Verhouding plangoedkeuring en project
1. De initiatiefnemer vindt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen zekerheid bestaat dat geen aantasting van de Waddenzee plaatsvindt. De minister heeft immers het Provinciaal Omgevingsplan Groningen II goedgekeurd. In de Nb-wet-vergunning komt de minister volgens de initiatiefnemer terug op dit goedkeuringsbesluit.

Instandhoudingsdoelstelling openheid en weidsheid
2. Er is ten onrechte getoetst aan natuurwaarden, zoals weidsheid, die werden beschermd omdat de Waddenzee was aangewezen als beschermd natuurmonument.

Aantasting van openheid en weidsheid door de windturbines
3. Volgens de initiatiefnemer toont onderzoek aan dat er geen aantasting van het weidse en open karakter van de Waddenzee plaatsvindt. Bovendien vindt een verbetering plaats ten opzichte van de huidige situatie, omdat er minder windturbines zullen staan, welke een meer uniform karakter zullen hebben. Verder is de Emmapolder gelegen in een uithoek van de Waddenzee en valt het effect weg tegen de industriële bebouwing.

ADC-toets
4. Volgens de Stichting Windhoek heeft de minister ten onrechte alsnog vergunning verleend voor de 17 windturbines in de Emmapolder. Er is sprake van aantasting van de natuurlijke kenmerken en volgens de stichting zijn er reële en volwaardige alternatieven voorhanden met minder of geen significante gevolgen. Bovendien bestaat een ruime keuze aan mogelijkheden voor duurzame energieopwekking. Ook vindt de Stichting dat er geen sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, omdat de windturbines maar marginaal bijdragen aan de landelijke windenergie-doelstellingen.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) gaat eerst in op de bevoegdheidskwestie. De minister heeft de vergunning verleend, maar de minister is op grond van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 alleen bevoegd om een Nb-wet-vergunning te verlenen “voor zover het gaat om betwist gebied”. De Eems-Dollard is een betwist gebied. Voor de gevolgen van de windturbines op dat gebied was de minister dus bevoegd gezag. Voor de gevolgen op de overige gedeelten van de Waddenzee waren Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen bevoegd gezag om een Nb-wet-vergunning te verlenen.

Vervolgens gaat de Afdeling in op de aangevoerde beroepsgronden.

Verhouding plangoedkeuring en project
1. Dat er goedkeuring heeft plaatsgevonden op grond van art. 19j Nb-wet voor het Provinciaal Omgevingsplan, doet niet af aan de toepasselijkheid van art. 19d Nb-wet. In het goedkeuringsbesluit voor het Provinciaal Omgevingsplan Groningen II is zelfs nog aangegeven dat het plan dermate abstract was dat bij de concrete uitwerking een afzonderlijke beoordeling plaats diende te vinden.

Instandhoudingsdoelstelling openheid en weidsheid
2. De status als beschermd natuurmonument is vervallen nu de Waddenzee is aangewezen als Natura 2000-gebied. De doelstellingen die golden voor het beschermd natuurmonument zijn echter terecht overgenomen als instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. De minister heeft dus terecht getoetst of het project de instandhoudingsdoelstelling ‘het weidse en open karakter van de Waddenzee’ aantast.

Aantasting van openheid en weidsheid door de windturbines
3. Uit zichtanalyses in de passende beoordeling volgt volgens de Afdeling dat de minister terecht heeft gesteld dat de windturbines in de Emmapolder de natuurlijke kenmerken, in dit geval de openheid en weidsheid van de Waddenzee, zullen aantasten. Dit moet op basis van objectieve maatstaven worden beoordeeld. Dat de Emmapolder in de buurt van een uithoek van de Waddenzee ligt, is niet relevant. De instandhoudingsdoelstellingen gelden voor het gehele gebied. De turbines vallen niet weg tegen de Waddenzeedijk van 9 meter of tegen industriële bebouwing, omdat deze niet aanwezig is in de Emmapolder.

ADC-toets
4. De minister heeft betoogd dat er sprake moet zijn van reële alternatieven. Dit betekent dat de windturbines binnen 3,5 jaar gerealiseerd moeten kunnen worden, want dit is het kabinetsbeleid. Op andere locaties ontbreekt bestuurlijk draagvlak, dan wel zijn de locaties minder geschikt omdat de windturbines daar minder vermogen opleveren.
De Afdeling vindt dat de minister zich een te grote beperking heeft opgelegd met de tijdspanne van 3,5 jaar. Zij acht het alternatievenonderzoek hierdoor ontoereikend.

De minister acht duurzame energieopwekking een dwingende reden van groot openbaar belang. De Afdeling stelt dat in zijn algemeenheid niet kan worden gezegd dat duurzame energieopwekking geen dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn. Dit betekent echter niet dat iedere bijdrage aan duurzame energieopwekking een dwingende reden is. De Afdeling vindt een dergelijke reden niet overtuigend aangetoond voor de 17 windturbines. Hierbij wreekt zich dat het alternatievenonderzoek ontoereikend is. Bovendien is onvoldoende aangetoond dat het belang van de 17 windturbines op de lange termijn juist op deze plaats zwaarder moet wegen dan het belang van behoud van de open- en weidsheid van de Waddenzee.

Uitspraak
Het beroep is gegrond. De ADC-toets is niet succesvol verlopen.