ECLI:NL:RVS:2005:AT3751

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Uit de m.e.r.-regelgeving in samenhang met artikel 6 van de Spoedwet wegverbreding vloeit niet de verplichting voort om, in het kader van het opstellen van een MER, de gevolgen van de aanleg van de plusstrook voor wat betreft het aspect geluid ten volle te onderzoeken. Hierbij speelt wel een rol dat het te verwachten effect van de plusstrook uit akoestisch oogpunt zeer gering is.
• Bij het inbrengen van onderzoeken door het bevoegd gezag ter nadere onderbouwing van een eerder genomen besluit dient te worden beoordeeld of deze onderzoeken kunnen worden beschouwd als:
  • een nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken, of
  • als geheel nieuwe onderzoeken; dit is het geval als de uitgangspunten en resultaten sterk afwijken van de eerdere resultaten die aan het besluit ten grondslag liggen

Casus

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft op grond van de Spoedwet wegverbreding een verkeersbesluit genomen ten behoeve van de wegaanpassing bij het knooppunt Eemnes. Het gaat hier om een project van “semi-permanente” aard. De aanpassing van het wegvak betreft onder meer het verbreden van de rijbaan en het inrichten van de meest links gelegen rijstrook als plusstrook. Op het wegvak wordt het aantal rijstroken gedurende een spitsperiode uitgebreid van 1x2 naar 1x3. De plusstrook kan worden opengesteld tussen 6.00 uur en 23.00 uur bij meer dan 3.000 voertuigen per uur op het wegvak. In het wegaanpassingsbesluit is bepaald dat van km 87,9 tot km 88,4 een geluidsreducerende wegdeklaag met minimaal de akoestische kwaliteiten van dubbellaags ZOAB aangebracht zal worden. Bij het bepalen van de noodzaak voor deze maatregel is volgens verweerder uitgegaan van een overschrijding van de 70 dB(A) geluidcontour als criterium.

Ook is een aantal uitvoeringsbesluiten genomen, namelijk een verkeersbesluit, een ontheffing van de Flora- en Faunawet, een tweetal keurvergunningen en een ontheffing van de Provinciale milieuverordening Noord-Holland. Tegen deze besluiten moet tezamen met het wegaanpassingsbesluit beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld.
Het MER bevat volgens enkele appellanten - mede gelet op de (internationale) verplichtingen op dit punt - onvoldoende gegevens over de geluidseffecten van de ingebruikname van de plusstrook. Volgens hen vallen ook meer woningen dan is berekend binnen de 70 dB(A) contour, zodat op meer plaatsen aanleiding is voor de aanleg van dubbellaags ZOAB. De minister stelt zich op het standpunt dat de onderzoeken in het kader van m.e.r. in beginsel niet verder behoeven te gaan dan hetgeen op grond van de Spoedwet wegverbreding aan onderzoek is vereist.

Overwegingen van de bestuursrechter
Spoedwet wegverbreding en m.e.r.
In artikel 6 van de Spoedwet wegverbreding staat onder meer dat de Wet geluidhinder ten aanzien van de in de bijlage, onder B, opgenomen wegaanpassingsprojecten niet van toepassing is. Indien m.e.r. moet worden gedaan, zal vanuit die regelgeving moeten worden bezien of en op welke wijze geluidseffecten al dan niet ten volle moeten worden onderzocht en beschreven. Uit de eisen genoemd in artikel 7:10 Wm volgt onder meer dat in het kader van de milieueffectrapportage onderzoek dient te worden gedaan naar de gevolgen van een activiteit voor de geluidbelasting, mits deze activiteit die gevolgen kan hebben. Vaststaat dat de wegaanpassing gevolgen kan hebben voor de geluidbelasting, zodat op basis van de bepalingen van artikel 7:10 Wm het MER in beginsel deze gevolgen dient te beschrijven.

Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat het de bedoeling is van de Spoedwet wegverbreding, voor zover het betreft de aanleg van onder meer plusstroken, met een versnelde procedure een wegverbreding mogelijk te maken. De reden hiervoor is het grote belang dat wordt gehecht aan een verbetering van de doorstroming van het verkeer ter vermijding van files. Om deze versnelling mogelijk te maken is onder meer gekozen voor het verplaatsen van het tijdstip, waarop een akoestisch onderzoek overeenkomstig de bepalingen van de Wet geluidhinder dient te worden uitgevoerd. Dit moment is verplaatst van het moment waarop het besluit tot wegverbreding wordt genomen naar een later moment, in dit geval het moment waarop het geluidplan wordt vastgesteld.

De wetgever heeft hierbij van belang geacht dat dit soort aanpassingen van de weg ten opzichte van het al aanwezige geluidniveau een zeer geringe toename van de geluidsbelasting met zich brengt. Voor zogenoemde klemmende geluidhindersituaties waarbij de geluidsbelasting in de huidige situatie hoger is dan 70 dB(A) wil de wetgever volgens de wetsgeschiedenis niet wachten met maatregelen totdat het geluidplan is vastgesteld. Ten behoeve van de beoordeling van deze situatie is in artikel 6 van de Spoedwet wegverbreding opgenomen dat een akoestisch onderzoek dient plaats te vinden voor dit soort projecten. Daarbij dient de 70 dB(A) geluidcontour te worden berekend op basis van de gegevens van het jaar 2000.
Hieruit leidt de bestuursrechter af dat wordt beoogd bij het nemen van het aanpassingsbesluit met betrekking tot de wijze waarop rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van dit besluit wat betreft het aspect geluid een uitzondering te maken is op de wijze waarop dit binnen de reguliere procedures is vereist. Uit de bepalingen van deze wet volgt immers dat de eisen van de Wet geluidhinder niet van toepassing zijn ten aanzien van het wegaanpassingsbesluit. Ook volgt hieruit dat de gevolgen van het besluit wat betreft geluid worden meegenomen bij het op te stellen geluidplan. In verband met het verplaatsen van het moment waarop rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van het besluit wat betreft het aspect geluid is voorts in de Spoedwet wegverbreding beoogd een uitzondering te maken op de reikwijdte van het akoestische onderzoek ten opzichte van de reguliere procedure.

Met deze uitgangspunten strookt niet dat desondanks in het kader van de m.e.r. de gevolgen van de aanleg van de plusstrook op het aspect geluid ten volle zouden moeten worden onderzocht op het moment van de voorbereiding van het wegaanpassingsbesluit. De Afdeling is in verband hiermee van oordeel dat uit artikel 7:10 Wm, gelezen in samenhang met artikel 6 van de Spoedwet wegverbreding niet de verplichting voortvloeit in het kader van het opstellen van een MER de gevolgen van de aanleg van de plusstrook voor wat betreft het aspect geluid ten volle te onderzoeken. Ook toetst de Afdeling aan de Europese regelgeving ter zake. Op grond van artikel 5 en bijlage IV van de Richtlijn moet het MER de nodige gegevens bevat om de aanzienlijke nadelige effecten of de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, onderscheidenlijk de waarschijnlijk belangrijke of aanzienlijke milieueffecten van het voorgestelde project, te kunnen bepalen. Er hoeven dientengevolge geen gegevens te worden opgenomen omtrent aspecten waarvan vaststaat dat het niet zodanige milieueffecten betreft als bedoeld in artikel 5 en bijlage IV van de Richtlijn. De Minister heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004, no. 200401178/1 aanvullend onderzoek gedaan naar het verwachte geluidseffect van ingebruikname van de plusstrook.

Het oordeel blijft overeind dat het effect van de plusstrook wat betreft het aspect geluid uit akoestisch oogpunt zeer gering is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat appellanten de wijze van berekening van de 70 dB(A) contour betwisten, waardoor volgens hen meer woningen dan is berekend binnen deze contour vallen. Daardoor bestaat op meer plaatsen aanleiding voor de aanleg van dubbellaags ZOAB. Appelanten betwisten echter niet (onderbouwd) betwisten dat de invloed van de plusstrook op de toename van het geluid op zichzelf niet groot is. Met andere woorden toename van de geluidsbelasting is in dit geval niet te kwalificeren als een aanzienlijk nadelig of voornaam milieueffect, onderscheidenlijk een waarschijnlijk belangrijk of aanzienlijk milieueffect in de zin van de M.e.r.-Richtlijn. Derhalve mocht in het MER volstaan worden met een beperkt onderzoek naar de geluidgevolgen van de plusstrook.

Aanvullende onderzoeken
De beoordeling in beroep geschiedt ex tunc. Dit heeft tot gevolg dat bij het inbrengen van onderzoeken door verweerder ter nadere onderbouwing van een eerder genomen besluit dient te worden beoordeeld of deze onderzoeken kunnen worden beschouwd als:
- een nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken; of
- als een geheel nieuw onderzoek.
In het laatste geval bevatten de door de minister overgelegde TNO-rapporten niet alleen een aanvulling op het punt van de eerder bedoelde gebreken. Zij bevatten ook geheel nieuwe resultaten met betrekking tot vrijwel alle eerdere gegevens, berekend op basis van substantieel gewijzigde uitgangspunten en methoden. Het kan worden betwijfeld of het in zo een laat stadium in de procedure brengen van deze onderzoeken in overeenstemming is met een goede procesorde. Daarboven verzet het ex tunc karakter van de door de Afdeling te verrichten toets zich ertegen, dat onderzoeken waarvan de uitgangspunten en resultaten zo sterk afwijken van hetgeen verweerder eerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, alsnog in de procedure kunnen worden betrokken als onderbouwing van het bestreden besluit.

Uitspraak
Het wegaanpassingsbesluit kan niet overeind blijven. Dit is niet het gevolg van het feit dat de informatie in het MER niet voldoende zou zijn.