ECLI:NL:RBROT:2013:9074

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De werkruimte van 1,5 dB voor de geluidproductieplafonds is bedoeld om tijdelijke (autonome) verkeersgroei op te vangen. Het is niet bedoeld voor het (structureel) opvangen van een toenemende geluidproductie als gevolg van een verkeersbesluit voor snelheidsverhoging.
• Bij geluidproductie die binnen de werkruimte valt, moet worden onderzocht of maatregelen kunnen worden getroffen om te voorkomen dat de werkruimte structureel wordt benut.
• Het stand-still-streven uit de Richtlijn luchtkwaliteit is geen resultaatverplichting; het is geen algeheel verbod op verslechtering van de luchtkwaliteit. Wel kan het een rol in spelen in de belangenafweging voor een verkeersbesluit.
• Een luchtkwaliteitsrapport waaruit volgt dat de gemeten concentratie stikstofdioxide hoger is dan de berekende concentratie, mag niet zomaar buiten beschouwing worden gelaten.

Casus

Op de rijksweg A13 bij Overschie (Rotterdam) heeft de minister van Infrastructuur en Milieu bij besluit van 26 juni 2012 de maximumsnelheid verhoogd van 80 km/uur naar 100 km/uur met ingang van 2 juli 2012. Daartegen hebben het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en twee milieuverenigingen bezwaar gemaakt. De minister heeft deze bezwaren bij besluit van 26 november 2012 ongegrond verklaard.

Appellanten hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd. Een aantal voor de praktijk relevante beroepsgronden worden in deze samenvatting besproken.

Werkruimte 1,5 dB geluidproductieplafonds
Een van deze beroepsgronden houdt in dat de werkruimte van 1,5 dB voor de geluidproductieplafonds (gpp) uit artikel 11.45 lid 1 Wet milieubeheer niet structureel mag worden gebruikt om bij de snelheidsverhoging aan de gpp te kunnen voldoen. Volgens de memorie van toelichting mag het gebruik van de werkruimte niet leiden tot een structurele toename van de geluidsbelasting. De snelheidsverhoging naar 100 km/uur veroorzaakt dit wel.

De minister stelt dat de werkruimte wel mag worden gebruikt voor een besluit tot snelheidsverhoging.

Geluidproductie van motoren
Een andere beroepsgrond is dat de minister geen rekening heeft gehouden met de geluidproductie van motoren. De minister geeft aan dat in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 (Rmg) motorvoertuigen voor de berekening van de geluidproductie worden ingedeeld in drie categorieën (lichte, middelzware en zware). Niet specifiek wordt met motoren rekening gehouden. De reden daarvoor is dat het aantal motoren in verhouding tot de rest van het verkeer zodanig gering is dat dit in de totale geluidbelasting niet terug te vinden is. In de berekeningen wordt uitgegaan van gemiddelde geluidniveaus. Piekgeluiden worden daarin niet meegenomen.

Stand-still-beginsel en belangenafweging
Een volgende beroepsgrond is dat het verkeersbesluit indruist tegen het zogenoemde stand-still-beginsel uit zowel overweging 9 als artikel 12 van de Richtlijn Luchtkwaliteit, omdat het verhogen van de maximumsnelheid hoe dan ook tot verslechtering van de luchtkwaliteit leidt. Daarbij menen appellanten de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de verslechtering van de gezondheidssituatie door de verslechtering van de luchtkwaliteit en van het geluid. De minister stelt dat voor luchtkwaliteit op grond van artikel 5.6 lid 1 Wm de stand-still-bepaling van artikel 5.2 lid 3 Wm niet van toepassing is. Ook uit de Richtlijn luchtkwaliteit vloeit geen stand-still-bepaling voort in de zin van een algeheel verbod op verslechtering.

Overwegingen van de bestuursrechter
Werkruimte 1,5 dB gpp
In hoofdstuk 11 van de Wm zijn de grenswaarden, de zogenoemde gpp, geregeld. Bij de vaststelling van de gpp is uitgegaan van de in 2008 heersende waarden met daar bovenop een werkruimte van 1,5 dB. Die werkruimte is neergelegd in artikel 11.45 lid 1 Wm. Uit het akoestisch rapport bij het besluit volgt dat de berekende geluidproductie bij een snelheidsverhoging naar 100 km/h op alle referentiepunten langs het traject in 2012 en 2015 binnen die werkruimte van 1,5 dB ligt.

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wm in verband met de invoering van de gpp (Kamerstukken II 2009-2010, 32 252, nr. 3, blz. 22-25) is over de werkruimte aangegeven:

“De werkruimte van 1,5 dB staat een groei van het verkeer toe.(…) Het vastleggen van de geluidproductieplafonds op exact de heersende situatie zou de invoering echter onuitvoerbaar maken, omdat elke toename, hoe gering ook, direct zou leiden tot een overschrijding van het geluidproductieplafond. Er is enige werkruimte nodig om fluctuaties in de verkeersomvang op te vangen en omdat de beheerder bij groei van verkeer het treffen van geluidbeperkende maatregelen moet kunnen voorbereiden. (…) Tot uitgangspunt is genomen dat de werkruimte van de beheerder niet mag leiden tot structurele toename van geluidbelastingen en tegelijkertijd werkbaar moet zijn voor de beheerder om daarmee tegemoet te komen aan het belang van de mobiliteit. De balans tussen deze twee aspecten heeft geleid tot de keuze voor geluidproductieplafonds op de heersende geluidproductie met een werkruimte van 1,5 dB, gekoppeld aan voorzieningen die tegengaan dat de werkruimte in de praktijk structureel wordt benut.”

De rechtbank begrijpt hieruit dat de werkruimte van 1,5 dB is bedoeld om - tijdelijke - verkeersgroei op te vangen en de wegbeheerder tijd te gunnen om geluidbeperkende maatregelen te nemen.

In dit geval is er geen sprake van een autonome verkeersgroei, maar van een besluit van de minister dat tot een verhoging van de geluidproductie leidt. Dat de werkruimte ook mag worden benut voor een toenemende geluidproductie door een verkeersbesluit als het onderhavige, acht de rechtbank een onjuiste uitleg en toepassing van het begrip werkruimte. De rechtbank wijst daartoe op het doel van de werkruimte zoals de rechtbank dit uit de memorie van toelichting afleidt. Op zichzelf acht de rechtbank het denkbaar dat onder omstandigheden het benutten van de werkruimte wordt gerechtvaardigd door andere factoren dan een autonome verkeersgroei en het gunnen van tijd voor het treffen van maatregelen. Het onderhavige verkeersbesluit ligt echter uitsluitend in de eigen invloedssfeer van de minister. Het dáárvoor benutten van de werkruimte valt in dit geval niet te verenigen met het doel van de wetgever.

Bovendien kan de rechtbank vooralsnog niet vaststellen dat de benutting van de werkruimte door het verkeersbesluit slechts tijdelijk zou zijn. De minister stelt dat bij een dreigende overschrijding van de geluidproductieplafonds maatregelen zullen worden genomen. Aangezien veel maatregelen tot een reductie van meer dan 1,5 dB zullen leiden, maken deze maatregelen dat de geluidproductie weer onder de werkruimte zal komen te liggen. Bij de beoordeling van deze stelling is het volgende van belang. In de memorie van toelichting is op bladzijde 53 en 54 onder meer het volgende opgenomen:

“ Elk jaar rapporteert de beheerder aan de Ministers van VROM en van VenW over de stand van de naleving. Daardoor worden de kritische situaties zichtbaar. Daarvan is met name sprake indien de beschikbare ruimte onder een of meer geldende geluidproductieplafonds langs een wegvak of spoorbaanvak 0,5 dB of minder is. Als uit het verslag blijkt dat een situatie kritisch is, is dit voor de beheerder een formeel signaal om te bezien of actie noodzakelijk is. (…) Indien een kritische situatie ontstaat ten aanzien van plafonds die van rechtswege tot stand zijn gekomen, gaan bovendien specifieke verplichtingen gelden. Deze verplichtingen beogen weliswaar primair te voorkomen dat de werkruimte van 1,5 dB structureel wordt benut, maar zij ondersteunen tevens de naleving. De beheerder moet in het verslag voor de betrokken weg- of baanvakken een prognose geven van het jaar waarin het geluidproductieplafond volledig benut zal zijn. Doet deze situatie zich naar verwachting voor binnen vijf jaar na het jaar waarin het verslag wordt uitgebracht, dan moet de beheerder voorts aangeven wat hij voornemens is daaraan te doen.”

Deze systematiek is neergelegd in met name artikel 11.22 Wm en in artikel 29 Besluit geluid milieubeheer. De minister heeft (gelet op de reeds getroffen maatregelen op het traject bij Overschie: geluidschermen en enkellaags ZOAB) alleen het aanbrengen van dubbellaags ZOAB kunnen noemen als mogelijke aanvullende maatregel om de geluidproductie te verlagen. De minister heeft aangegeven dat de eerste monitoring van de geluidbelasting op het traject eind 2014 afgerond zal zijn. Naar aanleiding daarvan worden eventueel maatregelen getroffen.

De rechtbank begrijpt hieruit dat een toename van de geluidproductie op zijn vroegst pas in 2015 (mogelijk) tot maatregelen zal leiden. Daarbij komt dat de gpp-systematiek niet tot het treffen van maatregelen dwingt, zolang de geluidproductie volgens de prognoses niet binnen vijf jaren tot overschrijding van het plafond zullen leiden. Daarom kan niet worden gesproken van een slechts tijdelijke benutting van de werkruimte. Temeer nu de minister al bij het verkeersbesluit geluidreducerende maatregelen had kunnen treffen, zodat een structurele benutting van de werkruimte zou zijn voorkomen. Ook de voorziene openstelling van de A4 leidt niet tot een ander oordeel. De openstelling van de A4 zal later plaatsvinden dan in de berekeningen is aangenomen (eind 2015 in plaats van begin 2015). Verder neemt de geluidproductie door de openstelling op een aantal punten weliswaar af, maar valt nog altijd binnen de werkruimte.

Geluidproductie van motoren
Het feit dat het Rmg niet voorziet in een categorie motoren, laat onverlet dat bij een verkeersbesluit wel rekening moet worden gehouden met motoren voor zover deze piekgeluiden veroorzaken. Er is immers geen sprake van een milieubesluit waarvoor het Rmg in het bijzonder is opgesteld, maar van een verkeersbesluit waarbij alle relevante omstandigheden moeten worden betrokken. Gelet op de piek in de geluidproductie afkomstig van motoren en het feit dat piekniveaus van invloed kunnen zijn op de hinderbeleving, had dit aspect bij de beoordeling moeten worden betrokken.

Stand-still-streven Richtlijn luchtkwaliteit
Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 (zaaknr. 200806111/1/H3) is de minister gelet op artikel 5.16 Wm niet gehouden om onderzoek te doen naar de luchtkwaliteit. Luchtkwaliteit kan wel een rol spelen bij het nemen van een verkeersbesluit. De minister moet immers op grond van artikel 21 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer een afweging maken van de belangen die in het geding zijn. Tot die belangen behoort evident het milieubelang. Dit volgt ook uit artikel 2 lid 2, aanhef en onder a Wegenverkeerswet 1994. Daar komt bij dat het oorspronkelijke besluit om de snelheid op de A13 Overschie te verlagen naar 80 km/h juist was ingegeven door verbetering van de luchtkwaliteit.

Voor wat betreft de strijdigheid met de stand-still-bepaling volgt de rechtbank het standpunt van de minister.

• Overweging 9 uit de preambule van de Richtlijn luchtkwaliteit schept geen concrete verplichting voor de lidstaten.
• Artikel 12 Richtlijn luchtkwaliteit bepaalt dat in situaties waarin concentraties in de lucht lager zijn dan de grenswaarden, de niveaus van de stoffen beneden die grenswaarden dienen te worden gehouden. Dit betekent echter niet dat het behaalde lagere niveau moet worden gehandhaafd.

Het stand-still-streven uit overweging 9 en het streven om de beste met duurzame ontwikkeling verenigbare luchtkwaliteit te beschermen uit artikel 12 zijn geen (resultaat)verplichtingen. De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen.

Dit laat evenwel onverlet dat het van de lidstaten verlangde streven voor de minister een rol zou kunnen spelen in het kader van de belangenafweging.

Gezondheidseffecten
Appellanten hebben aangevoerd dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de verslechtering van de gezondheidssituatie van de omwonenden door de verslechtering van de luchtkwaliteit. De rechtbank stelt vast dat de minister bekend was met het gegeven dat de (berekende) concentratie stikstofdioxide reeds in 2011 voorafgaand aan de snelheidsverhoging, hoger was dan de norm van 40 μg/m³ die in de Richtlijn Luchtkwaliteit is gesteld. Weliswaar is Nederland hiervan tot 2015 vrijgesteld en geldt zolang een grenswaarde van 60 μg/m³, maar de rechtbank is van oordeel dat de minister dit gegeven niet buiten beschouwing had mogen laten bij de belangenafweging, gelet op het gezondheidsbelang van de omwonenden. De minister had niet mogen volstaan met de motivering dat de berekende waarde onder de op dat moment geldende grenswaarde valt. In zoverre heeft één van de appellanten terecht gewezen op het zogenoemde "voorzorgsbeginsel" - een aan Europees milieubeleid ten grondslag liggend beginsel (zie artikel 191 lid 2 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie) - en het stand-still-streven.

Meting versus berekening
In het luchtkwaliteitsrapport van de minister van november 2011 is uitgegaan van een berekende concentratie stikstofdioxide in Overschie in 2011 van 38,4 μg/m³. Door een appellant is gewezen op het rapport “Lucht in cijfers 2011” van DCMR. Hieruit blijkt dat in 2011 een gemiddelde jaarconcentratie in Overschie is gemeten van 41,1 μg/m³. De minister heeft niet aangevoerd dat deze meting onjuist is. De rechtbank wijst erop dat de minister bekend moet worden geacht met het gegeven dat de gemeten concentratie hoger was dan de berekende concentratie. De minister mocht daarom niet zonder nader onderzoek uitgaan van de berekende waarde.

De rechtbank wijst verder op het DCMR-rapport “Lucht in cijfers 2012”, waarop appellanten zich hebben beroepen. Hierin is aangegeven dat in 2012 in Overschie een gemiddelde jaarconcentratie is gemeten van 45,1 μg/m³. Dit rapport dateert van na het nemen van het verkeersbesluit en behoefde niet te worden meegenomen. Wel moet het worden betrokken bij een nieuw besluit op bezwaar.

Belangenafweging
Ten aanzien van de belangenafweging komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister niet het juiste gewicht heeft toegekend aan de belangen van omwonenden voor zover het gaat om geluid en luchtverontreiniging. Deze belangen betreffen hun leefomgeving in algemene zin en hun gezondheid in het bijzonder. Deze belangen hadden zwaar dienen te wegen, nu het verkeersbesluit juist was ingegeven door verbetering van de luchtkwaliteit.

Door de minister is onvoldoende onderbouwd waarom aan de belangen van de vrijheid van het verkeer, verbetering van de doorstroming van het verkeer en de hiermee geboekte tijdwinst doorslaggevend gewicht moest worden toegekend. In de belangenafweging had verder ook moeten worden betrokken dat de eerdere snelheidsverlaging van 100 naar 80 km/uur heeft geleid tot sterk verbeterde ongevallencijfers.

Uitspraak
De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar. Zij draagt de minister op om binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak met inachtneming ervan een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

NB Op 17 januari 2014 heeft de rechtbank Amsterdam uitspraken gedaan over het verkeersbesluit tot verhoging van de maximumsnelheid op de Rijksweg A10 West (zaaknr. AMS 12/6259 en AMS 13/106) en over het verkeersbesluit tot verhoging van de maximumsnelheid op de Rijksweg A12 (zaaknr. AMS 12/6260). In beide zaken hebben de beroepsgronden betrekking op luchtkwaliteit en op de verrichte belangenafweging en is het vraagstuk over de werkruimte voor de geluidproductieplafonds niet aan de orde.

In beide zaken volgt de rechtbank Amsterdam de rechtbank Rotterdam in haar oordeel dat het stand-still-streven uit de Richtlijn luchtkwaliteit geen resultaatverplichting behelst. Verder meent de rechtbank Amsterdam dat in principe gebruik gemaakt kan worden van een gestandaardiseerd rekenmodel (in dit geval de rekenmethode SRM-II), omdat niet alles (continu) gemeten kan worden. Wel moet worden bekeken of vanwege locatie-specifieke omstandigheden die afwijken van het standaardmodel, aanvullende inspanningen door de minister moeten worden geleverd om alle feiten over de luchtkwaliteit in beeld te krijgen. Bij de A10-zaak waren zulke omstandigheden aan de orde (woonbebouwing zeer nabij de A10 West). Door appellant was verder een TNO-rapport ingediend, waaruit volgde dat er sprake was van een grotere toename van stikstofdioxide dan de minister had aangenomen. De rechtbank meent dan ook dat het besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Verder was er geen sprake van een zorgvuldige belangenafweging, nu de minister niet heeft kunnen aantonen dat de doorstroming van het verkeer door de snelheidsverhoging zou worden bevorderd. Dit was anders in de A12-zaak. Mede door het ontbreken van een tegenrapport mocht de minister uitgaan van haar eigen berekeningen. Verder was er geen sprake van een onevenwichtige belangenafweging. De snelheidsverhoging zorgde bij de A12 voor een substantiële verbetering van de verkeersdoorstroming.