ECLI:NL:RBOBR:2020:5970

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voordat het bevoegd gezag een onherroepelijke omgevingsvergunning volledig kan intrekken vanwege ontoelaatbare nadelige milieugevolgen, zal het eerst moeten bekijken of voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden. En als dat niet kan of het kan volstaan met een gedeeltelijke intrekking.
• Het is niet toegestaan dat het bevoegd gezag bij de vergunningverlening voor een veehouderij ongemotiveerd aansluit bij de maximale geurnorm. Het moet ingaan op: de mate van overschrijding, het aantal geurgevoelige objecten waar de geurnorm uit de gemeentelijke geurverordening wordt overschreden, de achtergrondbelasting in het gebied, de recent algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten en het gemeentelijk geurbeleid.
• Als er landelijke onzekerheid is over de effectiviteit van luchtwassers en er sprake is van een zwaar overbelaste geursituatie, dan kan het college vanuit het voorzorgsbeginsel een vergunning weigeren. Als wel een vergunning wordt verleend, is het onder die omstandigheden noodzakelijk een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarin duidelijk wordt omschreven hoe en wanneer het milieueffectrapport wordt geëvalueerd.

Casus

Vergunninghoudster heeft meerdere bedrijven en wil de varkenshouderij die nu is gevestigd in Zeeland, naar de gemeente Landerd verplaatsen. Het college van burgemeester en wethouders (het college) heeft de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu verleend op 22 juli 2015 en de omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen op 12 mei 2016. De vergunningen hebben betrekking op het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting voor 10.896 vleesvarkens en 6.160 gespeende biggen en op de bouw van stallen, voorzien van gecombineerde biologische luchtwassers, en een brijvoerkeuken. De Afdeling heeft in een eerdere procedure het besluit van 12 mei 2016 vernietigd maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. Dat betekent dat vergunninghoudster ook gebruik kan maken van de tweede fasevergunning voor de bouwactiviteit. De stallen zullen stapsgewijs worden gerealiseerd en in gebruik genomen vanaf januari 2021.
Een verzoek van eisers tot intrekking of wijziging van deze onherroepelijke vergunning, omdat zij met name vrezen voor onaanvaardbare geurhinder, is op 26 mei 2020 door het college afgewezen, omdat de varkenshouderij op dit moment (nog) geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu zou veroorzaken. Ook heeft het college geen wijzigingen willen aanbrengen vanwege onzekerheden over de werking van de luchtwassers. Het verwijst hiervoor onder meer naar Voorschrift 7.1.1 van de omgevingsvergunning, waarin staat dat het milieueffectrapport geëvalueerd gaat worden. Op basis van dit voorschrift moet vergunninghoudster binnen twee jaar na ingebruikname en het in werking zijn van de inrichting informatie over de daadwerkelijk optredende ammoniak, geur- en fijnstofemissies geven.
Eisers menen dat het college ten onrechte heeft geweigerd om de vergunning in te trekken of te wijzigen.

Overwegingen van de bestuursrechter
De rechtbank stelt vast dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een aantal bevoegdheden voor het college geeft om een onherroepelijke omgevingsvergunning aan te passen:
(1) Actualiseren van de omgevingsvergunning om het milieu beter te kunnen beschermen. Burgemeester en wethouders kunnen voorschriften verbinden aan de vergunning om andere technieken toe te passen.
(2) Wijzigen van de voorschriften van de vergunning in het belang van de bescherming van het milieu.
(3) Een verplichting om de omgevingsvergunning in te trekken wanneer de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en de hiervoor genoemde mogelijkheden geen soelaas bieden. Dit volgt uit artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Er is dan geen ruimte voor een belangenafweging.
De rechtbank toetst allereerst of er sprake is van ontoelaatbare milieugevolgen als het bedrijf in gebruik wordt genomen. Daarbij heeft het college enige beoordelingsruimte. Die ruimte wordt onder meer begrensd door de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. Het hebben van beoordelingsruimte wil niet zeggen dat bevoegd gezag zonder meer kan aanknopen bij de wettelijk maximaal toelaatbaar geachte geurnorm van 35 Odourunits, zoals het college in dit geval heeft gedaan. Er is sprake van een extreem slechte geursituatie op sommige locaties en het college moet beter onderbouwen waarom het denkt dat dat toelaatbaar is. De rechtbank oordeelt dat het college hierbij de omstandigheden van het geval moet betrekken (de mate van overschrijding, het aantal geurgevoelige objecten waar de geurnorm uit de gemeentelijke geurverordening wordt overschreden, de achtergrondbelasting in het gebied, de recent algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten en in dit geval de geurgebiedsvisie). Ook zijn de wettelijke emissiefactoren aangepast. Het bestreden besluit bevat een dergelijke onderbouwing niet en is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zegt hiermee niet dat het gebruik van de omgevingsvergunning per definitie zal leiden tot een ontoelaatbaar milieugevolg.
Gelet op de landelijke onzekerheid over het werkelijke rendement van luchtwassers is het volgens de rechtbank nog te vroeg om te zeggen dat sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg met als automatische consequentie dat verweerder de omgevingsvergunning moet intrekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Het college kan het voorzorgsbeginsel gebruiken om een omgevingsvergunning te weigeren, maar dat is wat anders dan het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning.
Voorschrift 7.1.1 van de vergunning (waarbij onder meer voor de rendementsmetingen is aangesloten bij de conclusies 12 en 26 van de Bref intensieve veehouderij) schiet volgens de rechtbank echter tekort om met die onzekerheid om te gaan. Het is te algemeen geformuleerd. In voorschrift 7.1.1 is een termijn van twee jaar opgenomen en dat zou betekenen dat eisers en de overige omwonenden gedurende een relatief lange tijd in onzekerheid verkeren. Volgens de rechtbank moet duidelijker vastliggen hoe en wanneer wordt gemeten. Ook hier staat de omstandigheid dat ten tijde van vergunningverlening wel werd voldaan aan de Wgv niet in de weg aan het opnemen van een voorschrift over een geurbeheersplan in het belang van de bescherming van het milieu, omdat de varkenshouderij niet voldoet aan de na de vergunningverlening gewijzigde Wgv. De rechtbank concludeert dat er inderdaad aanleiding is om voorschrift 7.1.1 aan te vullen en dus om de omgevingsvergunning te wijzigen zodat meer duidelijkheid ontstaat voor omwonenden. Het college heeft dit onvoldoende onderkend in het bestreden besluit.

Uitspraak
De rechtbank stelt het college van burgemeester en wethouders in de gelegenheid om het gebrek te herstellen binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak.