ECLI:EU:C:2019:955

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een lidstaat mag zich niet mag beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van EU-verplichtingen, waaronder die voortvloeien uit de M.e.r.-richtlijn.
• Van de rechtmatigheid van een vergunning, waarvoor ten onrechte geen m.e.r.(-beoordeling) is uitgevoerd, kan door het enkele verstrijken van de beroepstermijn niet worden uitgegaan.
• Als die vergunning volgens het nationale recht inmiddels onherroepelijk is verleend, moet deze worden ingetrokken, opgeschort of gewijzigd zodat alsnog aan de M.e.r.-richtlijn kan worden voldaan. Het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen verhinderen dat in principe niet.
• Nationale regels die voorzien in een legalisatie van een dergelijke vergunning zijn niet in strijd met de M.e.r.-richtlijn, mits:
  1. belanghebbenden daardoor niet in de gelegenheid worden gesteld om Unieregels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en;
  2. de legalisatieprocedure een uitzondering blijft;
  3. de m.e.r. niet alleen betrekking heeft op de toekomstige milieueffecten van het project, maar ook op de milieueffecten die zich sinds de oprichting daarvan hebben voorgedaan.
• De verplichting om alle nodige maatregelen om strijd met de M.e.r.-richtlijn op te heffen, geldt voor elk orgaan van de betrokken lidstaat en met name voor de gemeentelijke autoriteit waar het project plaatsvindt, maar ook voor een semi-overheidsinstelling als deze door een andere nationale autoriteit van die lidstaat gecontroleerd wordt;
• Bij het opleggen van een dwangsom houdt het Europese Hof rekening met de ernst van de inbreuk op het EU-recht, de verstreken termijn sinds de inbreuk zonder dat maatregelen zijn genomen, de houding van de lidstaat en de financiële draagkracht van de lidstaat.

Casus

In zijn arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland, C-215/06, EU:C:2008:380 (: het arrest van 2008), heeft het Hof van Justitie van de EU vastgesteld dat Ierland in strijd met de M.e.r.-richtlijn een windturbinepark van 46 windturbines in Derrybrien (Ierland) heeft gebouwd zonder voorafgaand een m.e.r-beoordeling te doen en een milieueffectrapport op te stellen.
Het Hof oordeelde dat het project aanzienlijke nadelige milieueffecten kon hebben vanwege de aard, ligging en omvang. Het project is namelijk onlosmakelijk verbonden met de aanleg van toevoerwegen en de winning van turf en delfstoffen, en is gelegen nabij een rivier. Daarom oordeelde het Hof dat in dit geval een milieueffectrapport moest worden opgesteld voordat een vergunning kon worden verleend.
 
In antwoord op een brief van de Europese Commissie, heeft Ierland op 3 september 2008 laten weten het arrest volledig te aanvaarden en voor het einde van 2008 een milieueffectrapport op te stellen.
Bij brieven van maart/april 2009 heeft Ierland de Europese Commissie laten weten dat het een wetsontwerp voorbereidde waarbij het mogelijk werd gemaakt om in strijd met de M.e.r.-richtlijn verleende vergunningen te laten vervangen door een nieuwe vergunning (in een legalisatieprocedure). De beheerder van het windturbinepark zou een dergelijke nieuwe vergunning aanvragen.
In juni 2009 en maart 2010 heeft de Europese Commissie Ierland een aanmaningsbrief gestuurd, omdat de wetswijziging nog niet was vastgesteld en de beheerder nog geen nieuwe vergunning had aangevraagd.
 
Ierland heeft vervolgens in juli 2010 een wetswijziging ingevoerd om projecten te legaliseren die in strijd met m.e.r.-(beoordelings)procedure zijn vergund.
Bij brief van oktober 2012 heeft Ierland de Europese Commissie desgevraagd laten weten dat de beheerder van het windturbinepark weigerde een nieuwe vergunning aan te vragen en dat hij daar niet toe kon worden verplicht. Volgens Ierland is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht van de wet, en de rechtspraak van het Hof op het gebied van procesautonomie van de lidstaten om een onherroepelijk verleende vergunning in te trekken.
In 2013 berichtte Ierland dat de beheerder van het windturbinepark bereid was om een ‘niet-officiëel’ milieueffectrapport op te stellen dat aan de vereisten van de M.e.r.-richtlijn voldeed. In maart 2015 en in maart 2016 heeft Ierland de Europese Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van een akkoord tussen de Ierse minister van milieu en de beheerder van het windturbinepark over de uitvoering van de niet-officiële milieuanalyse.
De Europese Commissie heeft Ierland herhaaldelijk laten weten dat de documenten onvoldoende waren om aan de verplichtingen te voldoen. Ook de uiteindelijk in 2017 ondertekende documenten waren volgens haar geen uitvoering van het arrest van 2008. Zij stelt daarom opnieuw beroep in bij het Hof.
Zij voert daarbij aan dat Ierland de strijdigheid met de M.e.r.-richtlijn ongedaan moet maken door alsnog een milieueffectrapportage te doorlopen in het kader van een nieuwe procedure.
Ierland brengt daartegen in dat uit het arrest van 2008 alleen volgt dat de M.e.r.-richtlijn juist moet worden omgezet in het Ierse recht en dat geen maatregelen tegen het windturbinepark nodig zijn. Ierland stelt dat het volgens het nationale recht niet mogelijk is om onherroepelijke vergunningen in te trekken.
Hangende de procedure bij het Hof, heeft Ierland laten weten dat de beheerder van het windturbinepark van plan is een vervangingsvergunning aan te vragen.
 
Overwegingen van het Hof
Verplichtingen op grond van de M.e.r.-richtlijn
Het Hof overweegt dat volgens artikel 2, eerste lid, en artikel 4, in samenhang met bijlage I of II, van de M.e.r.-richtlijn milieueffecten moeten worden beoordeeld vóórdat een vergunning wordt verleend (zie ook het arrest van HvJEU van 7 januari 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, punt 42).
De reden daarvoor is dat het noodzakelijk is om zo vroeg mogelijk in het besluitvormingsproces met milieueffecten rekening te houden, zodat negatieve milieugevolgen vermeden worden in plaats van achteraf bestreden (zie arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland, C-215/06, EU:C:2008:380, punt 58, en van 26 juli 2017, Commune die Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 34). In de M.e.r.-richtlijn zijn geen bepalingen opgenomen over de gevolgen van niet-naleving van de verplichting van een voorafgaande beoordeling.
Volgens artikel 4, derde lid, van de VEU (het beginsel van loyale samenwerking) zijn lidstaten verplicht om de gevolgen van schendingen van het Unierecht ongedaan te maken. Die verplichting om alle nodige maatregelen daarvoor te nemen, geldt voor elk orgaan van de betrokken lidstaat en met name voor de nationale autoriteiten, bijvoorbeeld door een verleende vergunning in te trekken of op te schorten, of om alsnog milieueffectrapportage te doen (zie de arresten van 7 januari 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, punt 64, en 26 juli 2017, Commune die Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 35).
 
Het is niet in strijd met de M.e.r.-richtlijn om achteraf, op grond van nationale regels, in een legalisatieprocedure alsnog aan de EU-verplichtingen te voldoen, op voorwaarde dat:
- belanghebbenden daardoor niet in de gelegenheid worden gesteld om Unieregels
te omzeilen of buiten toepassing te laten,
- de legalisatieprocedure een uitzondering blijft,
- de m.e.r. niet alleen betrekking heeft op de toekomstige milieueffecten van de
installatie, maar ook op de milieueffecten die zich sinds de oprichting van de
installatie hebben voorgedaan (zie arrest van 26 juli 2017, Commune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punten 37, 38 en 41).
 
Het is echter wel in strijd met de M.e.r.-richtlijn om een nationale regeling te hebben die voorziet in een legale vergunning zonder milieueffectrapportage, met dezelfde gevolgen als een vergunning waar wél volgens de EU vereisten een voorafgaand m.e.r. voor is doorlopen (zie de arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland, C-215/06, EU:C:2008:380, punt 61; 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C-348/15, EU:C:2016:882, punt 36 en 27 juli 2017, Commune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 39).
Een nationale regeling die bepaalt dat een onherroepelijke vergunning vanwege het verlopen van een beroepstermijn moet worden opgevat als een vergunning waarvoor een milieueffectrapportage is doorlopen, is ook in strijd met de M.e.r.-richtlijn (zie het arrest van 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C-348/15, EU:C:2016:882, punt 38 en 43).
 
Nationale bepalingen
De Ierse wetswijziging van 2010 voldoet volgens het dossier van het Hof aan de vereisten van het arrest van 2008. Sinds de termijn uit de laatste aanmaningsbrief van de Europese Commissie is verstreken, heeft Ierland echter afgezien van een legalisatieprocedure en het alsnog doen van een milieueffectrapportage. Ierland heeft daarom niet alle maatregelen genomen om het arrest van 2008 uit te voeren.
Voor zover Ierland aanvoert dat de legalisatieprocedure niet ambtshalve kan worden ingezet omdat de gemeentelijke autoriteit onafhankelijk is, de beheerder niet kan worden gedwongen een nieuwe vergunning aan te vragen en het niet mogelijk is een onherroepelijke vergunning in te trekken, overweegt het Hof als volgt.
Een lidstaat mag zich niet beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen (arresten van 2 december 2014, Commissie/Griekenland, C-378/13, EU:C:2014:2405, punt 29, en 24 januari 2018, Commissie/Italië, C-433/15, EU:C:2018:31, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ierland kan zich dus niet beroepen op nationale bepalingen om geen legalisatieprocedure te voeren, een procedure die het juist heeft ingevoerd om aan het arrest van 2008 te voldoen.
Zoals hierboven eerder is overwogen, moet elk orgaan van de lidstaat alle nodige maatregelen treffen. Dat geldt met name voor de gemeentelijke overheid waar het project plaatsvindt maar ook voor de beheerder. Omdat deze door Ierland wordt gecontroleerd, moet het worden beschouwd als een overheidsorgaan van deze lidstaat waarvoor de uit de EU-richtlijnen voortvloeiende verplichtingen gelden (zie arrest van 14 juni 2007, Medipac-Kazantzidis, C-6/05, EU:C:2007:337, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
Het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen verhinderen niet dat een vergunning kan worden ingetrokken. Wel moet daarbij rekening gehouden worden dat de intrekking binnen een redelijke termijn plaatsvindt en met de mate waarin de betrokkene eventueel op de rechtmatigheid van de vergunning heeft kunnen vertrouwen (zie arrest van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-508/03, EU:C:2006:287, punten 67 en 68).
Het Hof wijst in dit verband nogmaals op het arrest Wiener Neustadt, waaruit blijkt dat voor projecten waartegen geen rechtstreeks beroep meer kan worden ingesteld vanwege het verstrijken van de beroepstermijn, niet automatisch aangenomen mag worden dat deze vergund zijn in overeenstemming met de vereisten van milieueffectrapportage.
 
Opleggen dwangsom
Het Hof overweegt verder dat het gelijktijdig een dwangsom en een forfaitaire som mag opleggen (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland, C-93/17, EU:C:2018:903, punt 153). Bij de hoogte van het bedrag moet rekening gehouden worden met alle relevante aspecten van de vastgestelde overtreding en de houding van de lidstaat. De hoogte van het bedrag dient verder passend en evenredig te zijn aan de inbreuk. Het gaat daarbij om onder andere de ernst van de inbreuk, de periode gedurende de overtreding is blijven bestaan na de uitspraak van het Hof en de financiële draagkracht van de lidstaat (aan de hand van de evolutie van het bruto nationaal product). In dit geval is de ernst van de inbreuk groot (de grondverschuiving bij de bouw van de windturbines heeft aanzienlijke milieuschade veroorzaakt) en is 11 jaar verstreken sinds het arrest van 2008 zonder dat Ierland de nodige maatregelen heeft genomen. Evenmin is loyale samenwerking gebleken om een einde te maken aan de overtreding.
 
Uitspraak
Het Hof veroordeelt Ierland tot betaling van 5.000.000 euro aan de Europese Commissie en legt een dwangsom op van 15.000 euro per dag op met ingang van de datum van dit arrest, totdat voldaan is aan het arrest van 2008.