Jurisprudentie

ECLI:EU:C:2019:928

Betreft Prejudiciële beslissing Flausch e.a.
Datum uitspraak 07-11-2019
Rechtsprekende instantie  Europese Hof van Justitie
Proceduresoort Prejudiciële beslissing
Trefwoorden inspraak, M.e.r.-richtlijn, gelijkwaardigheidsbeginsel, doeltreffendheidsbeginsel, Griekenland, beroepstermijn
Bronnen vindplaats Zaaknummer C-280/18

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Artikel 6 van de M.e.r.-richtlijn vereist dat inspraak van het publiek in beginsel plaatsvindt op het niveau van de gemeente waar het project gerealiseerd wordt. Op een hoger niveau zou alleen kunnen als is gegarandeerd dat de rechten van het betrokken publiek daadwerkelijk worden geëerbiedigd;
  • Het is aan de nationale rechter om na te gaan of de geboden inspraakregeling ongunstiger is dan in andere nationale procedures (gelijkwaardigheidsbeginsel) en of de geboden inspraak doeltreffend is;
  • De gebruikte informatiekanalen moeten geschikt zijn (doeltreffendheidsbeginsel). Ook moeten de inspanningen die het publiek moet doen om het dossier in te zien, worden afgewogen tegen de administratieve last van de bevoegde autoriteit;
  • Het is in strijd met de artikelen 9 en 11 van de M.e.r.-richtlijn dat een fatale beroepstermijn aanvangt bij de bekendmaking van een vergunning op internet, als het publiek daarvoor geen passende mogelijkheid had om informatie over de vergunningprocedure te krijgen. Ook dit is in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel.

Casus

Op 8 augustus 2014 hebben de Griekse ministers van Milieu en Energie en van Toerisme het project voor de aanleg van een toeristisch complex op het eiland Ios en de milieuvoorwaarden die daarop van toepassing zijn, vastgesteld. Het toeristisch complex bestaat uit een hotel, een spa, woningen, ondersteunende structuren zoals een ontziltingsinstallatie, havenfaciliteiten, kunstmatige stranden, een brug die het eiland met het vasteland verbindt, een wegennet en andere infrastructuur. Het eiland is gelegen in de Cycladen-archipel en valt onder de administratieve regio Zuid-Egeïsche Eilanden. Het eiland heeft een oppervlakte van 100 km2 en telt ongeveer 2.000 vaste bewoners.
 
Op 2 augustus 2013 is conform het Griekse recht een oproep gedaan aan iedere belangstellende voor deelname aan de milieueffectrapportage. De oproep is bekendgemaakt in de plaatselijke krant van Syros en op het kantoor van de regio van de Zuid-Egeïsche Eilanden, gelegen op het eiland Syros, 55 zeemijl verwijderd van Ios. Het dossier werd op Syros bewaard en kon daar worden geraadpleegd.
 
Uit het dossier van het Hof van Justitie van de EU komt naar voren dat geen dagelijkse verbinding bestaat tussen Ios en Syros, dat de reis enkele uren duurt omdat geen hogesnelheidsboot wordt gebruikt op deze vaarroute, en dat de kosten aanzienlijk zijn.
 
Het besluit van 8 augustus 2014 van de ministers is op 11 augustus 2014 in het aankondigingsportaal Diavgeia geplaatst en op 8 september 2014 op de website van het ministerie van Milieu en Energie.
 
Flausch en anderen (allen natuurlijke personen die elders in Europa wonen met onroerend goed op Ios) hebben op 19 februari 2016 beroep ingesteld tegen het besluit van de ministers. Zij geven aan dat zij pas op 22 december 2015 - de dag waarop met bouwwerkzaamheden werd begonnen - kennis hebben genomen van dat besluit. Volgens het Griekse recht moet binnen zestig dagen na bekendmaking van het besluit (negentig dagen voor niet-ingezetenen), beroep worden ingesteld.
 
De hoogste bestuursrechter in Griekenland stelt de volgende vragen aan het Hof:
 
Prejudiciële vragen

  1. Is het in overeenstemming met artikel 6 van de M.e.r.-richtlijn dat een lidstaat de openbaarmaking, voorlichting en inspraak over het besluitvormingsproces van een m.e.r.-plichtig project niet laat plaatsvinden op het niveau van de gemeentelijke overheid waar het project wordt gerealiseerd, maar op het niveau van de regionale overheid?
  2. Is het in overeenstemming met de bepalingen over openbaarmaking en voorlichting en inspraak van het publiek in de m.e.r.-procedure (artikelen 9 en 11 van de M.e.r.-richtlijn), dat de beroepstermijn van zestig dagen aanvangt na de bekendmaking op een speciale website van de regionale overheid?
 
Overwegingen van het Hof
Vraag 1
Artikel 6, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn laat het uitdrukkelijk aan de lidstaat over om nadere regelingen te treffen over het informeren en raadplegen van het publiek.
Nu er geen Unieregels zijn, gaat het er volgens vaste rechtspraak van het Hof om dat de nationale regels voor de m.e.r.-procedure niet ongunstiger zijn dan de regels voor andere procedures in de betreffende lidstaat (gelijkwaardigheidsbeginsel). Ook moet het uitoefenen van de rechten verleend door de Unie in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk zijn (doeltreffendheidsbeginsel; zie in dit verband het arrest van het Hof inzake Danqua van 20 oktober 2016, C-429/15, EU:C:2016:789, punt 29).
Het Hof overweegt dat het dossier geen informatie over het gelijkwaardigheidsbeginsel bevat. Deze grond is niet aangevoerd. Het Hof gaat ervan uit dat de verwijzende rechter dat heeft nagegaan.
 
Wat betreft de doeltreffendheid van de Griekse regels, twijfelt het Hof over drie aspecten.
 
Ten eerste moeten de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de gebruikte informatiekanalen redelijkerwijs geschikt zijn om het publiek te bereiken, zodat het publiek vroeg in de procedure op de hoogte kan zijn van de geplande activiteiten, het besluitvormingsproces en de inspraak. De verwijzende rechter moet nagaan of aan die vereisten is voldaan.
Het Hof geeft de nationale rechter mee dat een aanplakbiljet op het kantoor van de regionale overheid op het eiland Syros - zelfs als de oproep ook in de lokale krant van Syros is geplaatst - niet passende bijdraagt aan de informatieverstrekking aan het publiek op Ios. Dat zou alleen anders zijn als die krant op grote schaal verspreid wordt op Ios, en/of andere communicatiemiddelen op Ios zouden zijn ingezet, zoals bijvoorbeeld aanplakbiljetten in de meest bezochte gebieden of daar waar het project wordt gerealiseerd.
 
Ten tweede heeft het Hof twijfels over de plaats waar het dossier ter beschikking is gesteld aan het publiek. Een onevenredige administratieve last voor de bevoegde autoriteit kan beperken van die plaatsen rechtvaardigen. De inspanningen die het publiek moet doen om de overtocht van Ios naar Syros te maken om het dossier in te zien, moet daarom afgewogen worden tegen de inspanning die de bevoegde autoriteit moet doen om het dossier op Ios ter beschikking te stellen. Ook deze afweging is aan de nationale rechter.
 
Ten derde overweegt het Hof dat de nationale rechter moet nagaan of de wijze waarop de raadpleging op Syros is uitgevoerd, voldoende doeltreffend is. Ook daarvoor geldt dat de inspanning van het publiek afgewogen moet worden tegen de inspanning van de bevoegde autoriteit.
 
Het Hof stelt in antwoord op de eerste vraag dat artikel 6 van de M.e.r.-richtlijn geen inspraak toestaat op regionaal niveau in plaats van op gemeentelijk niveau als de toegepaste regelingen niet garanderen dat de rechten van het betrokken publiek daadwerkelijk worden geëerbiedigd. De nationale rechter moet dat nagaan.
 
Vraag 2
Het Hof overweegt dat, op grond van artikel 9, eerste lid, van de M.e.r.-richtlijn, de bevoegde instanties het publiek overeenkomstig de toepasselijke procedures informeren over het verlenen of weigeren van een vergunning. Dit artikel stelt alleen bepaalde voorwaarden aan de inhoud van die aankondiging. De lidstaten hebben autonomie om de procedure te bepalen.
Het Hof overweegt verder dat artikel 6, tweede lid, van de M.e.r.-richtlijn uitdrukkelijk elektronische middelen noemt als communicatiemiddel om het publiek op de hoogte te brengen. In zijn arrest van 20 december 2017 (Caterpillar Financial Services, C-500/16, EU:C:2017:996, punt 42) oordeelde het Hof dat - vanuit het belang van rechtszekerheid - het stellen van een redelijke termijn waarna het beroepsrecht vervalt, verenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel. Ook is het redelijk dat beroepstermijnen aanvangen op de datum van bekendmaking (zie in dit verband de arresten van 27 februari 2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, punten 55 en 57; 6 oktober 2009, Asturcom Telecommunicaciones, C-40/08, EU:C:2009:615, punt 45, en 8 september 2011, Rosado Santana, C-177/10, EU:C:2011:557, punt 96).
Naar het oordeel van het Hof is het echter niet in overeenstemming met het doeltreffendheidsbeginsel als de overschrijding van een beroepstermijn door de bevoegde autoriteit is veroorzaakt (zie het arrest van 19 mei 2011, Iaia e.a., C-452/09, EU:C:2011:323, punt 21).
Volgens artikel 11, eerste en tweede lid, van de M.e.r.-richtlijn bepalen lidstaten zelf wanneer het publiek regels over inspraak, handelen of nalaten kan aanvechten. Volgens het Griekse recht kunnen gebreken in de inspraak bij het beroep tegen het definitieve vergunningenbesluit worden aangevoerd.
Uit artikel 11, derde lid van de M.e.r.-richtlijn volgt dat de lidstaat bij het opstellen van beroepsregels over de inspraak, moet nastreven dat het publiek ruime toegang heeft tot de rechter (zie de arresten van 11 april 2013, Edwards en Pallikaropoulos, C-260/11, EU:C:2013:221, punten 31 en 44, en 17 oktober 2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, punt 35).
Het Hof oordeelt ook dat de informatie over de opening van de inspraakprocedure onvoldoende is geweest en dat van niemand kan worden verwacht de definitieve vergunningverlening in de gaten te houden. De mogelijkheid om het besluit over de vergunning achteraf te raadplegen op de website van het ministerie van Milieu voldoet niet aan het doeltreffendheidsbeginsel.
Het Hof concludeert dat de artikelen 9 en 11 van de M.e.r.-richtlijn in de weg staan aan een fatale beroepstermijn die aanvangt op het moment dat een vergunning voor een project op internet wordt aangekondigd, als het publiek vooraf geen passende mogelijkheid heeft gehad om overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de M.e.r.-richtlijn informatie over de vergunningprocedure te krijgen.
 
Beantwoording prejudiciële vragen
Het Hof beantwoordt beide vragen in beginsel ontkennend.