ECLI:EU:C:2016:978

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De uitzondering in de Smb-richtlijn voor een plan-m.e.r.-plicht in ‘een klein gebied op lokaal niveau’ in een Natura 2000-gebied, is niet evident in strijd met de Habitatrichtlijn.

• Voor de toepasbaarheid van die uitzondering moet het gaan om:

  • een plan of programma van een lokale instantie, dus niet van een regionale of nationale instantie én

  • een gebied dat vergeleken met het totale grondgebied van die lokale instantie, klein is.

Casus

Het hoofdgeding betreft het beroep van Associazone Italia Nostra Onlus (een belangenvereniging voor milieu- en landschap, hierna: ‘de vereniging’) tegen de goedkeuring door de gemeenteraad van de Comune di Venezia van een bouwplan. Het is een plan van een onderneming op het eiland Ca’ Roman, ten zuiden van het eiland Pallestrina, in de lagune van Venetië. Het betreft sloop van bestaande verlaten gebouwen en de nieuwbouw van 84 wooneenheden in 42 gebouwen, verdeeld over vijf gebouwencomplexen met een oppervlakte van 29.195 m². Het gebied is een speciale beschermingszone en maakt onderdeel uit van het Natura 2000-netwerk.

De Comune di Venezia had na onderzoek besloten dat een milieueffectrapport op grond van Italiaanse regelgeving (implementatie van artikel 3, derde lid, van de Smb-richtlijn) niet noodzakelijk was omdat het plan enkel betrekking heeft op ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ en er geen aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn. Volgens de vereniging had een milieueffectrapport moeten worden opgesteld, ongeacht de afmetingen van het gebied, omdat de Habitatrichtlijn wel een beoordeling vereist.

De verwijzende rechter stelt prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van artikel 3, derde lid, van de Smb-richtlijn met het hoge beschermingsniveau dat de Habitatrichtlijn vereist voor Natura 2000-gebieden. Hij vraagt of dergelijke gebieden wel vrijgesteld kunnen worden van de m.e.r.-plicht. Met een beroep op de uitzondering van de plan-m.e.r.-plicht voor ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ kunnen de milieudoelen van de Habitatrichtlijn en Smb-richtlijn omzeild worden. Ook vraagt hij het Hof om zich uit te spreken of een zuiver kwantitatief criterium, zoals het oppervlak van het gebied, verenigbaar is met die doelen in Natura 2000-gebieden. Natura 2000-gebieden kunnen immers gevoelig zijn voor minimale veranderingen door ingrijpen in de fauna, de flora, de bodem en het water. Het gaat daarbij om kwalitatieve aspecten. De verwijzende rechter wijst in dat verband op het arrest van het Hof van 21 september 1999, Commissie vs. Ierland, C-392/96, EU:C:1999:431, punten 64-67, en 16 maart 2006, Commissie vs. Spanje, C-332/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:180, punten 76-81. Daaruit blijkt dat plannen en programma’s als bedoeld in de Smb-richtlijn niet van een verplichte en systematische milieubeoordeling kunnen worden uitgesloten op basis van een kwantitatief criterium. In de Italiaanse wet ontbreekt een definitie van de term ‘kleine gebieden op lokaal niveau’. De Italiaanse jurisprudentie gaat uit van maximaal 40 ha bij de uitbreiding van een stedelijk gebied en maximaal 10 ha bij een binnenstedelijke herontwikkeling.

Overwegingen bestuursrechter

Het Hof overweegt dat moet worden nagegaan of artikel 3, derde lid, van de Smb-richtlijn geldig is voor zover het plannen en programma’s betreft waarvoor een effectbeoordeling op grond van de artikelen 6 en 7 van de Habitatrichtlijn gemaakt moet worden. Het Hof is daarbij alleen bevoegd om te beoordelen of het Europees Parlement en de Raad van Europa een evident onjuiste beoordeling heeft gemaakt bij de vaststelling van dat artikel. Voor kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van plannen en programma’s is een milieueffectrapport alleen verplicht als deze aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben, aldus artikel 3, derde lid van de Smb-richtlijn. De bevoegde instanties moeten in die gevallen dus eerst een beoordeling maken of het plan of programma dergelijke gevolgen kan hebben. Volgens artikel 3, vijfde lid, van de Smb-richtlijn betreft dat een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door een combinatie van beide werkwijzen. Voor alle gevallen dient rekening gehouden te worden met relevante criteria van bijlage II bij die richtlijn.

Het doel van de regeling is dat geen enkel plan of programma met aanzienlijke milieugevolgen uitgesloten wordt van de m.e.r.-plicht. Het Hof wijst in dat verband op het arrest van 22 september 2011, Valciukiene e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 53. Een zuiver kwantitatieve drempelwaarde die tot gevolg heeft dat in de praktijk een volledige categorie plannen en programma’s bij voorbaat aan de m.e.r.-plicht wordt onttrokken, is niet toegestaan. Artikel 3 van de Smb-richtlijn heeft dat niet tot gevolg en sluit aan bij het doel van de richtlijn om te voorzien in een hoog beschermingsniveau. De lidstaten dienen alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat alle plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten in de zin van de richtlijn kunnen hebben, vóór de vaststelling ervan, worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de procedure en criteria van de Smb-richtlijn (zie HvJ EU 28 februari 2012, Inter-Environnement Terre Wallonie en Terre wallone, C-41/11/, EU:C:2012:103, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het enkele feit dat lidstaten zich kunnen onttrekken aan de Smb-richtlijn, leidt niet tot de ongeldigheid van artikel 3, derde lid, van die richtlijn. Parlement en Raad hebben bij de vaststelling van het artikel geen onjuiste beoordeling gemaakt.

Over de vraag of bij het definiëren van het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ uitsluitend kan worden verwezen naar de omvang van het gebied, overweegt het Hof dat de begrippen ‘kleine gebieden’ en ‘lokaal niveau’ cumulatief beschouwd moeten worden. Over ‘lokaal niveau’ oordeelt het Hof dat het plan of programma door een lokale instantie en niet door een regionale of nationale instantie mag worden vastgesteld. Over ‘kleine gebieden’ bepaalt het Hof dat het om een zuiver kwantitatief criterium gaat, namelijk het oppervlak van het gebied. Omdat ‘kleine gebieden’ naast de voorwaarde ‘op lokaal niveau’ cumulatief gelezen moet worden, is het zo dat de omvang van het betrokken gebied vergeleken met die van het totale grondgebied van de betreffende lokale instantie, gering moet zijn.

Beslissing
Het Hof antwoordt dus dat artikel 3 van de Smb-richtlijn niet evident in strijd is met de artikelen 6 en 7 van de Habitatrichtlijn en geeft een nadere invulling aan het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’.