C-293/17 - C-294/17

Betreft Prejudiciƫle vragen PAS
Datum uitspraak 07-11-2018
Rechtsprekende instantie  Europese Hof van Justitie
Proceduresoort Prejudiciƫle beslissing
Trefwoorden Natura 2000-gebieden, Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), stikstofdepositie, intensieve veehouderij, meststoffen, Habitatrichtlijn, M.e.r.-richtlijn, instandhoudingsdoelstellingen
Bronnen vindplaats ECLI:EU:C:2018:882

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Het projectbegrip van de natuurbeschermingsregelgeving is breder dan dat van de m.e.r.-regelgeving. Voor het laatste moet de materiële toestand van een locatie wijzigen, voor het eerste is voldoende dat belangrijke nadelige gevolgen voor beschermde natuur kunnen optreden.
  • Het kan niet worden uitgesloten dat beweiden en bemesten onder het projectbegrip van de m.e.r.-richtlijn vallen, omdat de materiële toestand wijzigt door aanleg of omdat de eigenschappen van de bodem veranderen.
  • Als een periodieke activiteit niet steeds met hetzelfde doel, op dezelfde plek en onder dezelfde voorwaarden plaatsvindt, dan is sprake van een nieuw project.
  • Dat de stikstofdepositie door een periodieke activiteit over het geheel genomen niet toeneemt, maakt niet dat voor het nieuwe project geen Passende beoordeling nodig is: in beschermde gebieden kan de stikstofdepositie toegenomen zijn, zodat nu wel sprake is van significante gevolgen.
  • De effectbeoordeling die voor het PAS is uitgevoerd, is beter geschikt om cumulatieve gevolgen van stikstofdeposities van meerdere projecten te bekijken dan een individuele beoordeling van een plan of project. Dit betekent niet automatisch dat het PAS voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn.
  • Alleen als de nationale rechter ervan overtuigd is dat de Passende beoordeling voor het PAS voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn, mogen vergunningen voor individuele projecten worden verleend. Hiervoor moet hij de wetenschappelijke deugdelijkheid van de Passende beoordeling grondig en volledig toetsen.
  • Een vergunning verlenen aan activiteiten die in een later stadium een beschermd gebied nadelig kunnen beïnvloeden, is lastig als een natuurlijke habitat in een ongunstige staat verkeert.
  • Een uitzondering op de vergunningplicht voor projecten die een bepaalde grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden, is alleen toegestaan als de rechter ervan overtuigd is dat de Passende beoordeling die daaraan ten grondslag ligt, voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn. Ook hiervoor moet de nationale rechter overgaan tot een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van die Passende beoordeling.
  • Categorieën van plannen of projecten kunnen alleen aan een vergunningplicht en een individuele Passende beoordeling worden onttrokken, als elke redelijke wetenschappelijke twijfel over hun gevolgen voor beschermde gebieden is weggenomen.
  • Een gemiddelde waarde voor bemesting of beweiding in de Passende beoordeling van het PAS garandeert niet dat deze activiteiten voor geen enkel beschermd gebied significante gevolgen zal hebben. Deze gevolgen hangen immers af van de omvang en mogelijke intensiteit van de activiteiten, de afstand tot het gebied en de omstandigheden waarin dat gebied zich bevindt.
  • Toekomstige voordelen van maatregelen die nog niet zijn getroffen of nog geen resultaat hebben, mogen niet worden betrokken in de Passende beoordeling als die voordelen nog niet vaststaan. Dit geldt vooral als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen worden behaald of als het niet mogelijk is ze met zekerheid in kaart te brengen of te kwantificeren.
  • Van de maatregelen die in een Passende beoordeling worden meegewogen, moeten niet alleen de positieve maar ook de negatieve gevolgen worden bekeken.
  • De procedures voor monitoring van en toezicht op agrarische bedrijven die stikstofdepositie veroorzaken, waaronder de mogelijkheid om sancties op te leggen zoals sluiting van de bedrijven, zijn voldoende om aan de eisen van de Habitatrichtlijn te voldoen.

Casus

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in twee zaken aan het Europese Hof gevraagd hoe het Europese recht moet worden uitgelegd. Op basis van de antwoorden van het Hof doet de Raad van State vervolgens uitspraak in de Nederlandse zaken.
 
Onderliggende geschillen
C-293/17
Vier agrarische bedrijven hebben vergunningen uit de jaren 1989 t/m 2015, waarin per stal de omvang van de veestapel, de soort vee en het staltype zijn vermeld. Alleen de gevolgen voor Natura 2000-gebieden van de stikstofuitstoot uit de stallen zijn beoordeeld. Het beweiden en bemesten is niet in de vergunning meegenomen.
 
C-294/17
Deze zaak betreft het beroep van een milieuorganisatie tegen zes vergunningen voor de oprichting of uitbreiding van bedrijven voor melkvee, varkens en pluimvee. Bij de vergunningen geldt het PAS als passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en er is geen sprake van een individuele beoordeling.
 
De ABRvS heeft over beide zaken de volgende prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EU:

  1. Kunnen het weiden van vee of het op of in de bodem brengen van meststoffen een project zijn in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, ook al zou dit geen project zijn in de zin van de M.e.r-richtlijn?
  2. Valt een periodieke activiteit, die voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn is vergund, buiten de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn? En weegt daarbij mee of de totale stikstofdepositie door die activiteit niet toeneemt?
  3. Programmatische aanpak: Mag in principe volstaan worden met een programmatische aanpak? Mag voor individuele vergunningverlening verwezen worden naar een nationale Passende beoordeling voor een programma?
  4. Staat de habitatrichtlijn een nationale regeling in de weg waarbij individuele toestemmingen voor projecten niet nodig of alleen meldingsplichtig zijn als ze een bepaalde grenswaarde niet overschrijden?
  5. Kan een bepaalde categorie activiteiten, zoals het op of in de bodem brengen van mest of weiden van vee, worden uitgezonderd van de vergunningplicht?
  6. In hoeverre mogen preventieve (artikel 6, eerste lid) en beheermaatregelen/autonomen ontwikkelingen (artikel 6, tweede lid) worden betrokken in de Passende beoordeling?
  7. Zo ja, kunnen de positieve gevolgen van maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd en waarvan de positieve gevolgen nog moeten blijken, ook daarin betrokken worden?
  8. Zijn mogelijke extra maatregelen zoals monitoring en sancties voldoende om aan artikel 6, tweede lid te voldoen ?
 
Beantwoording prejudiciële vragen
 
Eerste vraag in zaak 293/17
Het Hof overweegt dat de Habitatrichtlijn geen definitie van het begrip ‘project’ kent, maar dat uit haar rechtspraak blijkt dat het projectbegrip uit de m.e.r.-richtlijn gebruikt wordt om dit begrip uit de Habitatrichtlijn te verduidelijken. In het arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., C-275/09, EU:C:2011:154, heeft het Hof uitgesproken dat het vernieuwen van een bestaande vergunning, zonder werken of ingrepen die de materiële toestand veranderen, geen project in de zin van de M.e.r.-richtlijn is. Deze voorwaarden worden niet genoemd in de Habitatrichtlijn.
Het projectbegrip uit de m.e.r.-richtlijn is enger dan dat uit de Habitatrichtlijn. Wat geen project is in de zin van de m.e.r.-richtlijn kan dus wel een project zijn in de zin van de Habitatrichtlijn. Voor de Habitatrichtlijn is van belang of belangrijke nadelige effecten op beschermde natuur kunnen optreden. Daarvoor kan pas toestemming worden gegeven na een Passende beoordeling.
Het Hof volgt de conclusie van de Advocaat-Generaal dat niet kan worden uitgesloten dat beweiden en bemesten onder het projectbegrip van de m.e.r.-richtlijn vallen. Bemesting kan de samenstelling van de bodem veranderen waardoor de materiële toestand wijzigt. Bij het weiden van vee kan sprake zijn van aanleggen van een weide, waardoor sprake is van ‘uitvoering van bouwwerken of totstandbrenging van andere installaties of werken. In dat geval is wel sprake van een project in de zin van de m.e.r.-richtlijn. Maar los daarvan is het vanwege de gevolgen voor Natura 2000-gebieden een project in de zin van de Habitatrichtlijn.
 
Tweede vraag in zaak 293/17
Volgens het Hof is sprake van één project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als het gaat om één verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming. Als een dergelijke verrichting al was goedgekeurd vóórdat de richtlijn in werking trad, kan het gaan om één project waar geen nieuwe toestemming op grond van artikel 6, derde lid, voor nodig is. Doorslaggevend is of belangrijke gevolgen voor beschermde gebieden optreden. Gaat het niet om continue en volledig gelijke activiteiten, vooral wat betreft de plaatsen waar en voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd, dan gaat het niet om één en hetzelfde project. Het kan dan gaan om nieuwe projecten waarvoor een Passende beoordeling moet worden gemaakt. Niet bepalend is of de stikstofdepositie door de activiteit gelijk is gebleven. Dit sluit namelijk niet uit dat de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied is toegenomen, zodat daarvoor nu wel sprake is van significante gevolgen.
 
Tweede vraag in zaak 294/17
Volgens het Hof moeten, gelet op het voorzorgsbeginsel, plannen en projecten die een bedreiging vormen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een beschermd gebied, worden gezien als plan of project dat significante gevolgen voor dat gebied kan hebben. Dit moet worden beoordeeld in het licht van de milieukenmerken- en omstandigheden van het gebied. In de regel moeten plannen en projecten individueel worden beoordeeld. Een effectbeoordeling zoals die voor het PAS, is beter geschikt om cumulatieve gevolgen van stikstofdeposities van meerdere projecten te bekijken. Dat wil niet zeggen dat het PAS voldoet aan alle eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Passende beoordeling mag namelijk geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten op beschermde gebieden wegnemen. Er kan alleen toestemming worden verleend als de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden niet worden aangetast. De nationale rechter moet de wetenschappelijke deugdelijkheid van de Passende beoordeling grondig en volledig toetsen. Alleen als de nationale rechter ervan overtuigd is dat de Passende beoordeling voldoet aan de eisen, mogen vergunningen voor individuele projecten worden verleend.
Het Hof wijst erop dat de mogelijkheden om een vergunning te verlenen voor activiteiten die in een later stadium een gebied nadelig kunnen beïnvloeden, gering zijn als de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat ongunstig is.
 
Eerste vraag in zaak 294/17
Het Hof oordeelt dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een nationale regeling, waarbij geen individuele toestemming is vereist voor projecten die een bepaalde grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden.
Ook hiervoor moet de nationale rechter de wetenschappelijke deugdelijkheid van de Passende beoordeling grondige en volledige toetsen. Een uitzondering op de vergunningplicht is alleen toegestaan als de rechter ervan overtuigd is dat de Passende beoordeling voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
 
Derde en vierde vraag in zaak 293/17
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het niet is toegestaan om bepaalde categorieën van plannen of projecten te onttrekken aan een vergunningplicht en een individuele Passende beoordeling op basis van criteria die niet waarborgen dat de plannen of projecten geen significante gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden. De Nederlandse rechter had erop gewezen dat uit de Passende beoordeling van het PAS bleek dat, uitgaande van de verwachte omvang en intensiteit van het beweiden en bemesten, uitgesloten is dat deze activiteiten significante gevolgen hebben, en dat gemiddeld genomen een stijging van de stikstofdepositie kan worden uitgesloten. Ook gaf hij aan dat de uitzondering van vergunningplicht en individuele beoordeling betekenen dat de activiteiten, ongeacht waar ze plaatsvinden en ongeacht de depositie die ze veroorzaken, zijn toegestaan.
Het Hof stelt dat de Passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor beschermde gebieden wegnemen. Het lijkt niet buiten redelijke wetenschappelijke twijfel te staan dat genoemde projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden. Een gemiddelde waarde kan niet garanderen dat bemesting of beweiding voor geen enkel beschermd gebied significante gevolgen zal hebben, omdat de gevolgen afhangen van de omvang en mogelijke intensiteit van de activiteiten, de afstand tot de gebieden en de omstandigheden waarin dat gebied zich bevindt, bijvoorbeeld de aanwezigheid van andere stikstofbronnen.
 
Vijfde tot en met zevende vraag in 293/17 en derde tot en met vijfde vraag in 294/17
De Nederlandse rechter wilde weten of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, preventieve maatregelen, maatregelen die verband houden met en maatregelen die juist losstaan van het PAS, mogen worden betrokken in een Passende beoordeling. Het Hof overweegt dat het in strijd met de Habitatrichtlijn is als vóór maatregelen daadwerkelijk zijn uitgevoerd naar hun effect wordt verwezen om een vergunning te kunnen verlenen. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt verder dat een maatregel alleen in een Passende beoordeling mag worden betrokken als er geen redelijke twijfel bestaat dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Volgens de Nederlandse rechter voorziet het PAS in maatregelen die langdurig effect zullen hebben. Sommige maatregelen zullen pas in de toekomst worden genomen, en andere maatregelen moeten regelmatig worden herhaald. Het Hof constateert dat van die maatregelen de effecten dus nog niet vaststaan. De Nederlandse rechter wijst er ook op dat het PAS jaarlijks wordt gemonitord: als de gevolgen van de maatregelen minder gunstig zijn dan waarvan het PAS is uitgegaan, vindt bijsturing plaats. Het Hof oordeelt dat toekomstige voordelen van maatregelen die nog niet zijn getroffen of nog geen resultaat hebben gehad, niet mogen worden betrokken in de Passende beoordeling, omdat de voordelen daarvan niet vaststaan. Dit geldt vooral als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen worden gerealiseerd of omdat het niet mogelijk is ze met zekerheid in kaart te brengen of te kwantificeren.
Bovendien moet in de Passende beoordeling niet alleen naar de te verwachten positieve gevolgen van maatregelen worden gekeken, maar ook naar de negatieve.
Maatregelen die los staan van het programma mogen niet worden betrokken in een Passende beoordeling als de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van de beoordeling.
 
Achtste vraag in C-293/17
Al eerder heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling op grond waarvan bevoegde instanties allen reactief kunnen optreden, in strijd is met de Habitatrichtlijn. De Nederlandse instanties kunnen zowel preventieve als corrigerende maatregelen opleggen. Ook zijn er bevoegdheden om dwang toe te passen, waaronder de mogelijkheid om spoedmaatregelen te treffen. Daarmee kan worden voorkomen dat bepaalde risico´s van activiteiten zich voordoen. De procedures voor monitoring van en toezicht op agrarische bedrijven die stikstofdepositie veroorzaken, waaronder de mogelijkheid om sancties op te leggen zoals sluiting van de bedrijven, zijn dan ook voldoende om aan de eisen van de Habitatrichtlijn te voldoen.