201600614/3/R2

Betreft Vergunningen veehouderijen PAS
Datum uitspraak 29-05-2019
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), intensieve veehouderij, mitigerende maatregelen, passende beoordeling, Natura 2000-gebieden, Habitatrichtlijn
Bronnen vindplaats ECLI:EU:C:2019:1603

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • De Passende beoordeling van een programma dient aan dezelfde eisen te voldoen als de Passende beoordeling van een individueel plan of project; de Passende beoordeling voor het PAS voldoet niet aan die eisen.
  • Activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met voor stikstof gevoelige habitattypen, kunnen niet meer vergund worden onder verwijzing naar de Passende beoordeling bij het PAS. Ook bestemmingsplannen kunnen niet verwijzen naar de Passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt.
  • Vergunningen en tracébesluiten die met toepassing van het PAS zijn verleend en onherroepelijk zijn, blijven in stand. Activiteiten die op basis van een in de PAS-regelgeving genoemde grens- of drempelwaarde of afstand zijn uitgezonderd van de vergunningplicht, zijn alsnog vergunningplichtig. Dit geldt ook voor activiteiten waarvoor een meldingsplicht gold.
  • Het is niet meer verplicht om het rekenmodel AERIUS Calculator te gebruiken. Het kan nog wel worden gebruikt, al lijkt het niet geschikt voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron.
  • Het aanhouden van ruime marges in berekeningen en gebruik maken van monitoring en bijsturing leidt niet tot de in het kader van de Habitatrichtlijn vereiste wetenschappelijke zekerheid.
  • Voor het bepalen van de omvang van de emissie als gevolg van bepaalde emissiearme stalsystemen, kan niet worden uitgegaan van de emissiefactoren van de Regeling ammoniak en veehouderij.
  • Het is niet uitgesloten dat bedrijven die gestopt zijn tussen 1 juli 2015 en 1 juli 2018 zijn gebruikt voor zowel extern salderen als voor depositieruimte in het PAS.
  • Het verbod op extern salderen is onverbindend verklaard. Er kan extern worden gesaldeerd met een bedrijf dat:
    • op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie veroorzaakte, of
    • op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte, of
    • binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.
  • De PAS-maatregelen zijn pas aan te merken als mitigerende maatregelen als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als het betreffende Natura 2000-gebied in een gunstige staat van instandhouding is. De kritische depositiewaarde is geen absolute grenswaarde, maar grote en langdurige overschrijding ervan is een indicatie dat maatregelen niet als mitigerend kunnen worden gezien. 
  • De verwachte voordelen van de mitigerende maatregelen moeten vaststaan tijdens de Passende beoordeling en met wetenschappelijke zekerheid heel gedetailleerd kunnen worden vastgesteld.
  • Hoewel veel PAS-maatregelen niet mogen worden ingezet ter mitigatie van negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, moeten ze wel worden getroffen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een programma kan hiervoor een adequaat instrument zijn.

Casus

Op 14 december 2015 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (het college) vergunningen op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van zes verschillende agrarische bedrijven. De vergunde activiteiten leiden tot een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel. Daarom moet voor de vergunning een Passende beoordeling worden opgesteld. De vergunningen zijn verleend onder toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (het PAS). Voor het PAS is een Passende beoordeling gemaakt.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) verzocht uitspraak te doen op haar gestelde prejudiciële vragen en de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.
Appellante vreest dat de stikstofdepositie die de agrarische bedrijven veroorzaken zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. Volgens haar biedt het PAS niet de zekerheid dat deze aantasting wordt voorkomen. Zij meent dat het PAS in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en dat de vergunningen niet onder verwijzing naar de Passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt konden worden verleend. Zij voert aan dat het PAS voorziet in maatregelen die niet betrokken mogen worden in een Passende beoordeling, omdat deze volgens haar instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen betreffen. In een Passende beoordeling mogen alleen maatregelen die de nadelige gevolgen van een plan of project voorkomen, meegenomen worden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Habitatrichtlijn en Hof uitspraak
De Afdeling analyseert de maatregelen die op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn genomen kunnen worden.

  • Het eerste lid verplicht tot het nemen van instandhoudingsmaatregelen gericht op het behoud en herstel van instandhoudingsdoelen voor soorten en habitattypen waar een Natura 2000-gebied voor is aangewezen (ook wel beheermaatregelen genoemd).
  • Op grond van het tweede lid moeten passende maatregelen genomen worden ter voorkomen van verslechteringen en verstoringen die mogelijk nadelige gevolgen hebben voor die soorten en habitattypen (ook wel preventieve maatregelen genoemd).
  • Het derde lid betreft maatregelen waarmee schadelijke effecten als direct gevolg van een plan of project voorkomen of verminderd kunnen worden (ook wel mitigerende maatregelen of beschermingsmaatregelen genoemd). Deze maatregelen mogen betrokken worden in een Passende beoordeling.
  • Het vierde lid voorziet in maatregelen die de schadelijke gevolgen van een plan of project compenseren. Deze laatste compenserende maatregelen komen hier verder niet aan de orde.
Het Hof preciseert volgens de Afdeling in het arrest zijn rechtspraak over de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Die rechtspraak werd ingezet met het arrest Briels in 2014, de enige rechtspraak die ten tijde van de opstelling van de passende beoordeling voor het PAS bekend was, en is daarna in vijf arresten door het Hof verder verduidelijkt.
Uit het arrest van het Hof (rechtsoverwegingen 123-124 in samenhang met 132) leidt de Afdeling af dat de verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen op grond van het eerste en tweede lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn een beperkte rol spelen in de Passende beoordeling op grond van het derde lid, namelijk alleen bij het bepalen van de staat van instandhouding. Daarbij mogen deze maatregelen en ontwikkelingen alleen die rol spelen als de positieve gevolgen ervan vaststaan op het moment van beoordeling. Over de rol van autonome ontwikkelingen in een Passende beoordeling is het Hof volgens de Afdeling niet helemaal helder. Zij concludeert dat de positieve gevolgen van de autonome ontwikkelingen, evenals de maatregelen op grond van het eerste en tweede lid, alleen mogen worden meegenomen bij het bepalen van de staat van instandhouding in een Passende beoordeling op grond van het derde lid, op voorwaarde dat deze voordelen vaststaan op het moment van de beoordeling. De genoemde maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen volgens de Afdeling niet worden betrokken bij de vraag of de negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

PAS
Volgens de Afdeling onderkent het Hof dat een programma zoals het PAS, waaraan een integrale effectbeoordeling ten grondslag ligt van alle voorgenomen maatregelen en ontwikkelingen, in beginsel beter geschikt is voor de beoordeling van de cumulatieve gevolgen van stikstofveroorzakende activiteiten. De Passende beoordeling daarbij moet wel aan alle eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voldoen. De Passende beoordeling van een programma dient met andere woorden aan dezelfde eisen te voldoen als de Passende beoordeling van een individueel plan of project.
Het PAS met de daarbij behorende wetgeving is op 1 juli 2015 in werking getreden. Het heeft twee doelen, namelijk enerzijds het behoud en waar nodig herstel van Natura 2000-gebied zodat op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding bereikt wordt, en anderzijds het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Het eerste tijdvak van het PAS (2015-2021) is gericht op het behoud van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten en het voorkomen van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden. Verbetering van kwaliteit of uitbreiding van oppervlakte kan starten in het tweede of derde tijdvak van het PAS. Voor ieder Natura 2000-gebied is een gebiedsanalyse gemaakt.

Het PAS voorziet in bronmaatregelen en gebiedsspecifieke herstelmaatregelen. Bronmaatregelen op grond van het PAS zijn:
  • stalmaatregelen,
  • emissiearme bemesting en
  • voer- en managementmaatregelen.
Gebiedsspecifieke herstelmaatregelen zijn bedoeld om de natuur minder gevoelig te maken voor de gevolgen van stikstofdepositie. Het gaat daarbij om aanvullende beheermaatregelen en veelal hydrologische maatregelen.
Daarnaast verwacht het PAS een daling van stikstofdepositie door autonome ontwikkelingen, zoals stoppende bedrijven en technologische ontwikkelingen.
Op basis van de PAS-maatregelen en de autonome ontwikkelingen is berekend hoeveel ruimte er is voor nieuwe, stikstofdepositie veroorzakende ontwikkelingen. Op grond van het PAS zijn ontwikkelingen die leiden tot een toename van maximaal 1 mol per ha/j in Natura 2000-gebieden zonder vergunning toegestaan.

Het college wees er in de nadere onderbouwing van 17 januari 2019 op dat de huidige monitoringssystematiek met medewerking van de landbouwsector wordt aangescherpt en uitgebreid, zodat de gerealiseerde reductie uit de drie sporen (bronmaatregelen, gebiedsspecifieke maatregelen en autonome ontwikkelingen) goed inzichtelijk wordt. Daartoe zijn in januari 2019 nadere afspraken gemaakt en wordt op korte termijn een pakket aanvullende bronmaatregelen uitgewerkt. In augustus 2019 wordt dan besloten tot eventuele bijsturing door bijvoorbeeld de inzet van extra bronmaatregelen of tot het beperken van de uitgifte van depositieruimte.
 
Duiding PAS-herstelmaatregelen en bronmaatregelen
Veel van de PAS-herstelmaatregelen en bronmaatregelen zijn naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, als niet verzekerd is dat de herstel- en verbeterdoelen voor de Natura 2000-gebieden op een andere manier bereikt kunnen worden. Gezien de matige staat van instandhouding van de Peelgebieden zijn de PAS-maatregelen nodig voor het behoud en voorkomen van verslechtering van de natuurwaarden in die gebieden. Veel van de PAS-maatregelen kunnen daarom niet aangemerkt worden als beschermende maatregelen als bedoeld in artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn. De categorisering van de PAS-maatregelen kan volgens de Afdeling per Natura 2000-gebied verschillen omdat deze afhangt van de staat van instandhouding van het betreffende gebied. De kritische depositiewaarde is geen absolute grenswaarde, maar grote en langdurige overschrijding ervan is een indicatie dat maatregelen niet als mitigerend kunnen worden gezien.
 
Effecten PAS-herstelmaatregelen
Volgens de Afdeling blijkt uit de Tussenevaluatie van het PAS dat 70% van de herstelmaatregelen nog moet worden genomen in de periode 2018-2021. Op het moment van de Passende beoordeling in 2015 zijn de meeste maatregelen nog niet getroffen en mogen zij daarom niet meegenomen worden in de beoordeling. Van de herstelmaatregelen die wel genomen zijn, is niet zeker dat deze effectief zullen zijn.
 
Effecten PAS-bronmaatregelen
Ook de verwachte voordelen van de bronmaatregelen stonden en staan nog niet vast. Een deel van de mestmaatregelen moest nog in werking treden op het moment dat het PAS in werking trad (het zogenoemde sleepvoetverbod trad op 1 januari 2019 in werking). Voordelen van mestmaatregelen zijn naar het oordeel van de Afdeling direct nadat ze in werking zijn van kracht en kunnen wellicht met het vereiste precisie berekend worden. Deze effecten zijn echter berekend op basis van landelijke gemiddelden, maar kunnen plaatselijk wel tot een verslechtering leiden. Ook van de effecten van de mestmaatregelen kan dus niet gesteld worden dat deze met de vereiste wetenschappelijke zekerheid op hexagoonniveau kunnen worden vastgesteld.
 
De aangescherpte emissienormen in het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling Ammoniak en veehouderij zijn sinds 1 augustus 2015 in werking. Zelfs al waren deze regelingen wel al van kracht op het moment van inwerkingtreding van het PAS, dan nog is de Afdeling van mening dat de verwachte voordelen van deze maatregelen niet vast stonden. De verplichtingen voor stalsystemen gelden namelijk pas op het moment dat een bedrijf een dierenverblijf gaat oprichten, vervangen of uitbreiden. De plaats en het moment waarop de emissiedaling optreedt, is daarom afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers. Daarnaast blijkt uit het RIVM rapport dat het emissiereducerend effect van luchtwassers minder groot is dan waar in de Regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen van uit is gegaan. De Afdeling oordeelt dat voor het bepalen van de omvang van de emissie niet zonder meer aangesloten kan worden op de emissiefactoren in die regeling.

Ook van de voer- en managementmaatregelen staan de voordelen niet vast. Deze worden op vrijwillige basis getroffen en moeten daarna nog op bedrijfsniveau uitgewerkt worden. Per bedrijf is de reductie van stikstof moeilijk te voorspellen en de Afdeling betwijfelt of deze met zekerheid op hexagoonniveau in kaart kan worden gebracht of gekwantificeerd. Het aanhouden van ruime marges in de berekeningen leidt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de vereiste zekerheid.

Monitoring is naar het oordeel een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, maar niet een mitigerende maatregel in de zin van het derde lid van dat artikel. Voor de autonome ontwikkelingen geldt dat uit RIVM-onderzoek blijkt dat onzeker is of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald. Omdat die twijfel bestaat, kan niet met zekerheid worden gezegd dat de dalende trend zich voort zal zetten. Ook de verwachte daling van NOx is onzeker, omdat deze afhankelijk is veel variabelen en onzekere factoren, zoals de keuze van consumenten en bedrijven om gebruik te maken van subsidie- en stimuleringsmaatregelen.

Ook de ontstane ruimte als gevolg van stoppende bedrijven kan niet zonder meer worden meegenomen in de Passende beoordeling. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 17 mei 2017, 201600614/1/R2 ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 25.6 en de nadere analyse van het college van 4 juli 2018. In haar uitspraak heeft de Afdeling geconcludeerd dat het overgangsrecht niet uitsluit dat twee keer gebruik wordt gemaakt van de depositieruimte van stoppende bedrijven, namelijk eenmaal voor het afgeven van vergunningen door gebruik te maken van depositieruimte van stoppende bedrijven eenmaal voor het beschikbaar stellen van depositieruimte die in het PAS. Vanwege die onzekerheid is besloten dat vooralsnog de resterende stoppersruimte niet beschikbaar wordt gesteld vanaf 1 juli 2018. De Afdeling concludeert dat in de periode 1 juli 2015-1 juli 2018 deposities van stoppende bedrijven mogelijk dubbel zijn ingezet. Uit de analyse van het college blijkt verder dat het moeilijk is om vooraf op locatieniveau te voorspellen waar de meeste stoppersruimte zal worden benut. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau kan worden vastgesteld.

Daarnaast waarborgen het PAS en de regelgeving niet dat dat de daling van depositieruimte en de uitgifte van ontwikkelingsruimte ten minste gelijk oplopen. De ontwikkelingsruimte in segment 1 is direct bij de aanvang van het programma volledig beschikbaar en de ontwikkelingsruimte van segment 2 voor 60 % bij aanvang. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de Passende beoordeling dus ook zelfs niet als de voordelen van de maatregelen wel met zekerheid vastgesteld konden worden.

De Afdeling komt tot de conclusie dat de Passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Omdat deze Passende beoordeling de onderbouwing is voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte, betekent dit dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied niet mocht worden verleend onder verwijzing naar de Passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het maakt daarbij niet uit of sprake is van een prioritair of overig project.

Gevolgen van deze uitspraak
Voor de zes vergunningen die aan de orde zijn, betekent het voorgaande dat het college bij de verlening van de vergunningen niet kon verwijzen naar de Passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het college zal met in achtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de aanvragen moeten nemen.
Activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met voor stikstof gevoelige habitattypen, kunnen niet meer vergund worden onder verwijzing naar de Passende beoordeling bij het PAS. Ook bestemmingsplannen kunnen niet verwijzen naar de Passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt.
Vergunningen en tracébesluiten die in het verleden met toepassing van het PAS zijn verleend en inmiddels onherroepelijk zijn, blijven in stand.
 
Verder betekent dit dat de grens- en drempelwaarde en de afstand die de basis vormen voor de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die die grens- en drempelwaarde niet overschrijden of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd, niet konden worden vastgesteld. De betreffende bepaling uit het Besluit grenswaarden wordt door de Afdeling onverbindend verklaard Activiteiten die op basis van een in de PAS-regelgeving genoemde grens- of drempelwaarde of afstand zijn uitgezonderd van de vergunningplicht, zijn alsnog vergunningplichtig. Dit geldt ook voor activiteiten waarvoor een meldingsplicht gold.
 
Ook verklaart de Afdeling het verbod op extern salderen onverbindend. Er kan bij toekomstige vergunningverlening extern worden gesaldeerd met een bedrijf dat:
  • op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie veroorzaakte, of
  • op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte, of
  • binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.

Conclusie
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van het college.