201506170/2/R2

Betreft Weigering handhaving beweiden en bemesten PAS
Datum uitspraak 29-05-2019
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), intensieve veehouderij, Habitatrichtlijn, Natura 2000-gebieden, passende beoordeling, bemesten, beweiden
Bronnen vindplaats ECLI:EU:C:2019:1604

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Het is niet mogelijk beweiden en bemesten in zijn algemeenheid uit te sluiten van een Passende beoordeling en vergunningplicht als bedoeld in de Wet natuurbescherming en de Habitatrichtlijn.
  • Het weiden van vee is een onlosmakelijk onderdeel van de exploitatie van een veehouderij en moet in samenhang daarmee alsnog passend beoordeeld en vergund worden, als negatieve gevolgen door stikstofdepositie op beschermde habitats in Natura 2000-gebieden niet zijn uit te sluiten.
  • Het bemesten van gronden is geen onlosmakelijk onderdeel van de exploitatie van een veehouderij. Dit is een op zichzelf staand project waarvoor moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is.
  • Het bemesten van gronden is niet aan te merken als één-en-hetzelfde project dat al voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn of de Vogelrichtlijn toegestaan was, omdat sindsdien de voorwaarden waaronder bemesting plaatsvindt zijn veranderd door wijzigingen in mestregelgeving.
  • Het is niet mogelijk met gemiddelde waarden de gevolgen van stikstofdepositie door het uitrijden van mest te berekenen, omdat niet uitgesloten is dat plaatselijk significante gevolgen optreden op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden.
  • Monitoring van en toezicht op agrarische, stikstofdepositie veroorzakende bedrijven en de mogelijkheid tot het opleggen van sancties en zelfs sluiting van de bedrijven, zijn voldoende om te voldoen aan de verplichtingen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Casus

Op 23 juni 2015 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland geweigerd om handhavend op te treden tegen het zonder vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) beweiden van vee en bemesten van grond door een veehouderij. Op 14 juli 2015 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Limburg dit eveneens geweigerd bij drie veehouderijen in Limburg.

Appellanten voeren aan dat het weiden van vee en het uitrijden van mest zonder vergunning in strijd is met de Nbw 1998 en de Habitatrichtlijn. Ze menen dat die vergunningplicht er is omdat de activiteiten stikstofdepositie veroorzaken in Natura 2000-gebieden en daardoor negatieve gevolgen kunnen hebben voor de in die gebieden speciaal beschermde stikstofgevoelige natuur. Volgens artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan alleen toestemming verleend worden na een individuele Passende beoordeling. In de Passende beoordeling bij het PAS zijn de gevolgen van weiden en bemesten volgens hen ten onrechte beoordeeld op basis van landelijke gemiddelden.

De colleges hebben de verzoeken om handhaving afgewezen, omdat de staatssecretaris in maart 2015 had aangekondigd dat het weiden van vee en het bemesten van gronden zouden worden uitgezonderd van de vergunningplicht. Handhaving was op het moment van besluitvorming volgens hen daarom onevenredig bezwarend. Na de besluitvorming is het beweiden van vee en het bemesten van gronden in het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht. De colleges wijzen er op dat bijna al het beweiden en bemesten in Nederland al gebeurde voordat de Habitatrichtlijn in werking trad (de referentiedatum). Volgens hen is er daarom sprake van één-en-hetzelfde project, waar niet telkens opnieuw toestemming voor hoeft te worden verleend. Afgezien daarvan voeren zij aan dat de uitstoot en neerslag van stikstof door beweiden of bemesten op de meeste landbouwpercelen gelijk aan of kleiner is dan die op de referentiedatum. Ter onderbouwing hebben zij berekeningen overlegd. In de Omgevingsverordening Gelderland respectievelijk de Omgevingsverordening Limburg 2014 is een algemene uitzondering van de vergunningplicht voor het weiden van vee en het bemesten van gronden opgenomen.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht uitspraak te doen op haar gestelde prejudiciële vragen en de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.

Overwegingen van de bestuursrechter
Hof-arrest
Uit het arrest volgt dat beweiden en bemesten als een project wordt aangemerkt. Het begrip project in de Habitatrichtlijn is ruimer dan in de M.e.r.-richtlijn (bij het laatste moet het gaan om een fysieke ingreep in het natuurlijke milieu). Als een activiteit significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft, is sprake van een project in de zin van de Habitatrichtlijn. In dat geval is een Passende beoordeling nodig op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Een nieuwe toestemming en een Passende beoordeling zijn niet nodig als het om één-en-hetzelfde project gaat, dat al voor de inwerking treding van de Habitatrichtlijn plaatsvond. In dat geval valt de activiteit onder artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Om als één-en-hetzelfde project te worden aangemerkt, moet het gaan om één enkele verrichting, met hetzelfde doel, continu, op dezelfde plaats en onder dezelfde voorwaarden.

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn maakt op zich mogelijk dat bepaalde categorieën van projecten in het kader van een programmatische aanpak worden uitgesloten van de vergunningplicht en een individuele Passende beoordeling. Dat kan echter niet als als op grond van objectieve omstandigheden niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten afzonderlijk, of in combinatie met andere projecten, belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden.
 
De maatregelen in het PAS, waaronder procedures voor monitoring van en toezicht op agrarische, stikstofdepositie veroorzakende bedrijven en de mogelijkheid tot het opleggen van sancties en zelfs sluiting van de bedrijven, zijn voldoende om te kunnen voldoen aan de verplichtingen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
 
Toepassing van het Hof-arrest
De Afdeling constateert dat partijen het er over eens zijn dat het weiden en bemesten projecten kunnen zijn als bedoeld in artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Zij verschillen alleen nog van mening:

  1. of deze projecten uitgezonderd mogen worden van de vergunningplicht, en;
  2. of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat deze projecten significante gevolgen kunnen hebben in Natura 2000-gebieden.

Weiden van vee
Het weiden van vee is volgens de Afdeling onderdeel van een melkveehouderij. Het weiden van vee is namelijk onlosmakelijk verbonden met de oprichting, exploitatie en uitbreiding van een veehouderij. De gevolgen van het weiden van vee moeten daarom in samenhang met de gevolgen van de veehouderij worden beoordeeld. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449 (de aanvraag voor een Nbw/Wnb-vergunning moet betrekking hebben op álle activiteiten waar de vergunning voor wordt aangevraagd) en op de uitspraak van het Hof van 13 april 2013, ECLI:EU:C:2013:220 (een Passende beoordeling moet betrekking hebben op alle aspecten van een plan of project).

Als een vergunning moet worden aangevraagd voor een melkveehouderij, dan moet deze daarom ook betrekking hebben op het weiden van vee. De Afdeling constateert dat het houden van vee op twee manieren gebeurt, namelijk:
- het vee staat permanent op stal, of;
- het vee staat een deel van de tijd op stal en een deel van de tijd in de wei.
Bedrijven waar het vee permanent op stal staat, hebben een hogere emissie dan de bedrijven waar dit slechts een deel van de tijd het geval is. Vanaf 1 augustus 2015 is één emissiefactor per staltype vastgesteld en wordt bij bedrijven, waar het vee een deel van de tijd beweid wordt, 5% van de emissie afgetrokken.
 
Omdat het weiden van vee niet los van de veehouderij kan worden beoordeeld, moet de vraag worden beantwoord of belangrijke nadelige gevolgen zijn uitgesloten. Als de verleende vergunning betrekking heeft op een bedrijf waarbij het vee permanent op stal staat, voeren de colleges aan dat de depositie door het weiden en bemesten samen is afgenomen ten opzichte van de referentiedatum. De Afdeling oordeelt dat dit niet uit de overlegde berekeningen voor de betreffende bedrijven blijkt. De uitzondering op de vergunningplicht in de Omgevingsverordeningen kan daarom in deze zaken niet worden toegepast.
 
Als de verleende vergunning betrekking heeft op een bedrijf dat beweiden impliceert, maar dit niet is meegenomen omdat ten onrechte het project is opgeknipt in vergunningvrije en vergunningplichtige onderdelen, dan moet alsnog in een Passende beoordeling worden beoordeeld of de vergunde situatie, maar nu inclusief het weiden van vee, niet leidt tot een toename van stikstofdepositie. Ook in deze gevallen kan de uitzondering op de vergunningplicht in de Omgevingsverordeningen niet toegepast worden.
 
Omdat het niet eenvoudig te bepalen is of het weiden van veen onder het tweede of derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn valt, bieden de Omgevingsverordeningen op dit punt te weinig houvast voor belanghebbenden en verklaart de Afdeling de betreffende bepalingen onverbindend.
 
Bemesten van gronden
De Afdeling oordeelt dat het bemesten van gronden niet onlosmakelijk verbonden is met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een veehouderij. Het afvoeren van mest kan namelijk ook op een andere manier dan door het uit te rijden. Voor het uitrijden van mest kan een afzonderlijke vergunning worden aangevraagd.
 
De Afdeling constateert dat de referentiedatum voor Habitatrichtlijngebieden 7 december 2004 is en voor  Vogelrichtlijngebieden 10 juni 1994. Verder overweegt de Afdeling dat het bemesten van gronden bij agrarische bedrijven één gemeenschappelijk doel dient, namelijk de productie van landbouw- en veeteeltproducten. Doordat de mestregelgeving sinds de referentiedata regelmatig is gewijzigd, en daarom andere methoden of technieken moeten worden gebruikt, is  sprake van een wijziging van de voorwaarden waaronder bemest wordt. Daarom is er geen sprake van één-en-hetzelfde project. Een algemene uitzondering van de vergunningplicht voor bemesten is daarom niet mogelijk. De Afdeling verklaart de betreffende bepaling uit de Omgevingsverordeningen onverbindend.
 
Vervolgens is de vraag of belangrijke nadelige gevolgen als gevolg van bemesten uitgesloten zijn. Volgens de Afdeling oordeelt het Hof dat een gemiddelde waarde in beginsel niet kan garanderen dat bemesten of beweiden op geen enkel Natura 2000-gebied negatieve gevolgen zal hebben. De omvang en mogelijke intensiteit van de activiteiten, de plaats van de activiteiten, bijvoorbeeld dichtbij een Natura 2000-gebied en de omstandigheden in het Natura 2000-gebied zijn volgens het Hof relevante factoren voor die beoordeling. De Afdeling oordeelt dat de omvang van de stikstofdepositie als gevolg van bemesten waarschijnlijk beperkt is, maar dat het niet uitgesloten is dat dit in bepaalde gevallen belangrijke nadelige gevolgen kan hebben. Dat is met name het geval als gronden dichtbij Natura 2000-gebied intensief gebruikt worden en de in het gebied beschermde habitats al onder een aanzienlijke belasting lijden. Een algemene dalende trend als gevolg van bemesten biedt niet de vereiste zekerheid dat negatieve gevolgen zijn uitgesloten.
 
Conclusie
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van de colleges.