Participatie en m.e.r.

Nieuwsbericht | 30 juni 2016

Vrijdag 27 mei 2016 organiseerden de Commissie m.e.r. en adviesbureau Korbee & Hovelynck de bijeenkomst Participatie en milieueffectrapportage. Tijdens verschillende interactieve workshops werden de do’s and don’ts rond participatie en m.e.r. met elkaar gedeeld.

 

Participatie en milieueffectrapportage hebben in principe veel met elkaar gemeen: in een zo vroeg mogelijk stadium een bijdrage leveren aan de besluitvorming van projecten. In de praktijk blijken het echter nog behoorlijk gescheiden werelden. Maar er liggen kansen:

  • De m.e.r.-procedure levert inhoudelijke en objectieve informatie waarmee het participatieproces wordt ondersteund.
  • De kennis en informatie uit een participatieproces kunnen worden benut bij de ontwikkeling van kansrijke en gedragen alternatieven in het milieueffectrapport.
  • In een milieueffectrapport kan meer aandacht worden besteed aan onderwerpen die tijdens participatie naar boven komen. Het rapport kan dan beter ingaan op vragen en zorgen die leven in de samenleving en daarmee de besluitvorming verbeteren.

De conclusies en resultaten uit de workshops bieden de Commissie m.e.r. voldoende input voor het maken van een factsheet over participatie en milieueffectrapportage, die na de zomer verschijnt. Ook bekijken we de mogelijkheden om een follow up aan deze bijeenkomst te geven.

 

Korte impressie van de deelsessies

Windenergie, Welcome In My Backyard!
Tijdens de workshop Windenergie Welcome In My Backyard door Lennert Goemans van het ministerie van IenM werd een rollenspel gespeeld over de oprichting van een nieuw windpark. De deelnemers verplaatsten zich in de rol van initiatiefnemer, bevoegd gezag en lokale energie coöperatie. Uit het rollenspel blijkt hoe ingewikkeld het is om schijnbaar tegengestelde belangen bij elkaar te brengen en tegelijkertijd ook nog de omgeving goed te informeren, te betrekken en te laten participeren in een toekomstig windpark. Goed doorvragen, geduld en creativiteit bleken de sleutel voor succes.

 

Ervaringen met participatie op provinciaal en gemeentelijk niveau
Workshopleider Ineke den Heijer van de Provincie Zuid-Holland en gemeenteraadslid in Lansingerland presenteerde het kwadrantenmodel van de meervoudig sturende overheid. Zij signaleert een toename van burgerinitiatieven. De vraag is welke vorm van overheidssturing daarbij past en hoe milieueffectrapportage daarbij past. Uit de discussie komt naar voren dat door burgers aangedragen alternatieven een volwaardige plek kunnen krijgen in de m.e.r.-procedure.
De Commissie krijgt het advies om de probleemverkenning breed in te steken in het milieueffectrapport en ruimte te geven aan alternatieven die worden aangedragen vanuit participatietrajecten. Daarbij zijn van belang:

  • Gedeeld eigenaarschap van m.e.r. en de kennis in het m.e.r.-proces.
  • Cultuuromslag bij initiatiefnemers en bevoegde gezagen: bereidheid om open het proces in te gaan en burgerinitiatieven serieus te nemen.
  • Toegankelijke taal in het m.e.r.- en een transparant proces

 

Wanneer milieu-informatie effectief inzetten in besluitvormings- en participatieproces? Natuurontwikkelingsproject ‘Zeven Blokken’
Arjen Brouwer van de Provincie Drenthe licht de verschillende stadia toe van het natuurontwikkelingsproject ‘Zeven Blokken’. Bij dit project werd participatie al vroeg ingezet, maar de m.e.r.-procedure werd pas opgestart toen duidelijk werd dat een bestemmingsplan moest worden opgesteld. Daardoor werd de Commissie m.e.r. heel laat in het proces betrokken.
Eyeopener van deze workshop: het is verstandig om participatie en de m.e.r.-procedure gelijk op te laten lopen. Daarmee wordt voorkomen dat varianten die tijdens participatie als wenselijk naar voren komen om inhoudelijke of technische redenen in de m.e.r.-procedure afvallen. Dat geeft vertraging en heeft negatieve gevolgen voor het draagvlak voor de resultaten van het project.
De Commissie m.e.r. is partij in de voorbereiding van de besluitvorming. Het is daarom verstandig om al in een vroeg stadium inzicht te hebben in de opvatting van de Commissie m.e.r.

 

Toegevoegde waarde van participatie. Ervaringen uit de praktijk
In deze workshop, geleid door Herbert Korbee van adviesbureau Korbee & Hovelynck, was de centrale vraag: Waarom zet je participatie op touw? Waarom niet? Waar hangt dat van af? De redenen waarom je het wel of niet zou doen blijken elkaars spiegelbeeld te zijn, afhankelijk van de mogelijkheden van het project. Veel bezwaren zijn dan ook te ondervangen door aanpassingen.
Zo werd bijvoorbeeld afgeraden om participatie uit te voeren bij veiligheidsvraagstukken of abstracte onderwerpen. Maar anderen vonden dat de vraag dan vooral is hoe je zo’n onderwerp participatief aanpakt, en niet of. Omgekeerd kunnen redenen om juist wel tot participatie over te gaan ook leiden tot het besluit om het dan maar niet te doen. Bijvoorbeeld als de gewenste randvoorwaarden voor een open proces niet aanwezig zijn of als van tevoren al bekend is dat met de uitkomsten niets zal gebeuren.
Conclusie is dat er eigenlijk geen redenen zijn om geen participatietraject op te zetten. Elk onderwerp leent zich er voor, maar de uitkomst moet niet bij voorbaat vast staan en deelnemers moeten zich gehoord voelen om een succesvol participatietraject uit te voeren.

 

Wat betekent de Omgevingswet voor de praktijk van participatie en milieueffectrapportage
Hoe is participatie straks geregeld in de Omgevingswet en welke wijzigingen zijn voorzien voor de m.e.r.-procedure? Dat was de vraag in de workshop geleid door Luis Martins Dias van het ministerie van IenM. Hoewel in de Omgevingswet participatie aan de voorkant wordt geregeld bij de moeder-procedure, vonden de deelnemers dat er meer waarborgen in de wet moeten komen voor goede participatie aan het begin van de m.e.r.-procedure. Hierdoor wordt de scope van het milieueffectrapport vanaf de start duidelijk. Alleen verantwoording van het participatieproces achteraf is onvoldoende.
Participatie wordt vaak gezien als een vervelende hobbel. Het verkrijgen van inzicht in wat er leeft en daarmee het voorkomen van juridische procedures lijkt de belangrijkste motivatie.
De conclusie is dat alle formele momenten uit de m.e.r.-procedures wel kunnen worden afgehandeld, maar dat het risico ontstaat dat de rechter indringender gaat toetsen op de wijze waarop participatie is geborgd en wat met de inbreng is gedaan.

 

De energieke samenleving en de rollen van de overheid: kies bewust je rol om een betrouwbare gesprekspartner te zijn
De workshop, geleid door Victoria Dekker van het ministerie van IenM, start met een toelichting op de verschillende rollen van de overheid: rechtmatige, presterende, samenwerkende en responsieve/participatieve overheid. Iedere rol vraagt om een ander proces, om specifieke informatie ter ondersteuning van dat proces en specifieke competenties van het bevoegd gezag c.q. de projectleider. Partijen moeten zich bewust zijn van de rol die zij spelen en dit duidelijk communiceren met alle betrokkenen. Dit voorkomt onaangename verrassingen die het vertrouwen in de overheid ondermijnen.
De responsieve/participatieve overheid is de basis van de Omgevingswet. Maar de wetteksten in de Omgevingswet gaan uit van een presterende overheid. Alle borging van het proces gaat er uit en er is alleen nog toetsing achteraf. Tegelijkertijd zit er veel participatie in de Omgevingswet en wordt er een Handreiking participatie gemaakt. Hoe de participatie vorm moet krijgen, is nog niet uitgewerkt.
Voor kleinere, lokale overheden is het bovendien lastig om al die competenties in huis te hebben. Hoewel ze vaak verder zijn in het direct contact met burgers, hangt het van de consequentheid van de politiek, van de kwaliteit van de betreffende ambtenaar en van het onderwerp af of er voldoende tijd is om een goed proces te doorlopen.

 

Sociale effecten in m.e.r? Missen we iets in de besluitvorming?
Workshop geleid door Margriet Hartman van RoyalHaskoning DHV. Participatie is niet hetzelfde als het meten van sociale effecten. Beide moet gebeuren. In het buitenland gebeurt dit laatste bijna als vanzelfsprekend in een milieu-effectrapport vanuit de wens tot duurzame ontwikkeling. Daardoor gaat het milieueffectrapport daar meer over sociale effecten, naast de milieueffecten. In Nederland ligt de nadruk vooral op milieu. De Omgevingswet richt zich vooral op de fysieke leefomgeving, wel met meer aandacht voor gezondheid. Dat lijkt gemeenten meer ruimte te geven om sociale effecten mee te wegen in besluitvorming.
De borging van participatie in de m.e.r. valt tegen. Vooral bij grotere sociale effecten is burgerparticipatie van belang, maar het is vaak lastig om burgers echt te bereiken en mee te laten praten. Een brede maatschappelijke discussie starten à la kernenergie in de jaren ‘80 lijkt nu veel moeilijker. Mist er gevoel van urgentie? Of beslis je dat de burger niet mee hoeft te doen: ze zijn al voldoende vertegenwoordigd in het democratische systeem?

 

Wat leren we van de ervaringen van burgerparticipatie; van defensief naar constructief
Initiatieven vanuit de samenleving moeten worden opgepakt en gefaciliteerd door de overheid. Samenwerking tussen burgers en overheid leidt tot meer draagvlak en minder procedures. Dit werd besproken in de workshop geleid door Rob van Engelenburg en Tjeerd Bandringa. Door participatie is er in het project Rijnlandroute een omvangrijk en duurzaam alternatief ingebracht. Participatie bij de Rijnlandroute leerde:

  • Richt je op de hoofdlijnen, niet op de details
  • Handel a-politiek
  • Werk niet samen met partijen die een belang kunnen hebben
  • Ga door en kom niet terug op punten waar al een besluit over is genomen
  • Blijf binnen de afgesproken kaders (financieel, tijd, maatschappelijke - en politieke realiteit)
  • Denk vanuit doelstelling naar oplossingen
  • Betrek de burger vroeg, maar niet te vroeg
  • Wees transparant over wat er gebeurt

We moeten nadenken hoe we willen omgaan met een veranderende overheid. De toekomstige rol van de overheid is kritisch en onafhankelijk. Neem burgers serieus, zet ze niet weg als emotioneel en onprofessioneel. Grote bedrijven worden ook serieus genomen en met open armen ontvangen door de overheid.
Maar burgers moeten zich ook open opstellen. De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen, terwijl het vertrouwen laag is.
Workshopleiders zijn een initiatief gestart voor een kenniscentrum participatie, met als doel uitwisselen van kennis en ervaringen.

 

Hoe kan milieueffectrapportage bijdragen aan betere participatie? Welke informatie moet het milieueffectrapport inbrengen? Waar vraagt participatie om?
In deze workshop, geleid door Petra van Konijnenburg van Rijkswaterstaat, werd een discussie gevoerd over het participatieproces aan de hand van een case over dijkversterking. Geleerde lessen:

  • Voorafgaand aan het m.e.r.-proces goed afbakenen: wat ligt vast en wat is open voor input van participatie?
  • Partijen vroeg betrekkenNiet exclusief zijn: iedereen betrekken. Dat verlaagt de kans op weerstand en procedures
  • Maak ruimte voor out-of-the-box ideeën
  • Zoek naar meekoppel-mogelijkheden: goede ideeën die mee-ontwikkelen met het project
  • Wees eerlijk over mogelijkheden om ideeën te verwezenlijken, bijvoorbeeld over budget

Conclusie: Milieueffectrapportage kan een goede drager zijn voor participatie. Geschikt vanwege transparantie en betrokkenheid van onafhankelijke deskundigen. Participatie draagt bij aan milieueffectrapportage en vice versa.

 

De rol van objectieve informatie in participatie en besluitvorming
In deze workshop geleid door Liesbeth Verhage en Jochem Dijkshoorn van Bureau WB de Ruimte was de conclusie dat objectieve informatie in milieueffectrapportage en participatie bijdraagt aan:

  • Gedeeld beeld over beschikbare kennis
  • Alternatievenontwikkeling
  • Vooraf de waarde van een effect bepalen
  • Vooraf het beoordelingskader opstellen met burgers

Er zijn ook goede voorbeelden van alternatieven die vanuit de omgeving zijn aangedragen en die vervolgens een plek krijgen in het milieueffectrapport. De Commissie m.e.r. kan dan beoordelen of een alternatief realistisch is.
Neem signalen vanuit de omgeving vanaf dag één mee in het proces en zoek deze goed uit. Neem ze mee, ook al vallen ze buiten te scope. Er kunnen situaties ontstaan, waardoor het alsnog kan.
Blijf scherp in het scheiden zin van en onzin. Beargumenteer waarom ideeën afvallen, zodat mensen zich wel serieus genomen voelen en jij geen goed ideeën over het hoofd ziet.